Stjórnarskráin skiptir máli

Margar þjóðir hafa sett sér nýjar stjórnarskrár undangengna hálfa öld. Tvær bylgjur bar hæst. Eftir hrun kommúnismans 1989-91 urðu til 24 ný þjóðríki eða þar um bil í Evrópu og Asíu, og fólkið þar setti sér nýjar stjórnarskrár. Röskum þrjátíu árum áður hafði Gana fengið sjálfstæði fyrst Afríkulanda sunnan sanda. Afríkulöndin þurftu síðan eitt af öðru sína stjórnarskrá. Þau eru nú rösklega fimmtíu talsins, og þeim fer fjölgandi. Súdan, stærsta land álfunnar, býst nú til að skipta sér í tvennt.

Hvers konar stjórnskipan?

Hvers konar stjórnskipan eiga ný lönd að kjósa sér? Hvort eiga þau að koma sér upp óskoruðu þingræði, þar sem ríkisstjórnin situr í skjóli þingmeirihlutans, eða sterkum forseta með valdheimildir til að veita þinginu gagnkvæmt aðhald og eftirlit? Hvernig eiga þau að kjósa til þings? Í einmenningskjördæmum eða hlutfallskosningum?

Þar til nýlega var ekki mikið vitað um hagrænar afleiðingar ólíkra stjórnskipunarhátta. Fyrrum brezkar nýlendur í Afríku sóttu sér sumar fyrirmyndir til Bretlands (þingræði), og franskar nýlendur sóttu sér fyrirmyndir til Frakklands (forsetaræði). Úr því að Bretar bjuggu við þingræði og Frakkar höfðu sterkan forseta, og báðum þjóðum hafði vegnað vel, virtust báðar tegundir stjórnskipunar duga vel. Því virtist ekki skipta höfuðmáli, hvort fyrirkomulagið yrði fyrir valinu. Sterkir forsetar urðu þó smám saman aðalreglan í Afríku. Austur-Evrópulöndin gátu sum leitað fanga í eigin lýðræðisstjórnarskrám frá fyrri hluta tuttugustu aldar.

Þetta hljómar kunnuglega. Íslendingar búa enn við danska stjórnarskrá frá 1944, og hún er í meginatriðum óbreytt frá þeirri stjórnarskrá, sem Kristján konungur níundi færði Íslendingum á þúsund ára afmæli Íslandsbyggðar 1874, og hún var reist á enn eldri grunni. Það var ekki fyrr en eftir hrunið 2008, að Alþingi samþykkti lög um þjóðfund, þingskipaða stjórnlaganefnd og þjóðkjörið stjórnlagaþing, sem var ætlað að gera tillögur um endurskoðun stjórnarskrárinnar. Með þessari samþykkt féllst Alþingi í reyndinni á rök þeirra, sem telja, að hrunið land þurfi að kanna vandlega, hvort veilurnar að baki hruninu liggi að einhverju leyti í stjórnskipaninni, og gera að því búnu hreint fyrir sínum dyrum. Hér þarf til dæmis að huga að því, hvort Íslendingar þurfi nákvæmari stjórnarskrá en Danir í ljósi þess, að Ísland er yngra ríki en Danmörk og skemmra komið á þroskabraut lýðræðisins. Eðlilegt er, að menn greini á um þetta atriði. Um hitt er enginn umtalsverður ágreiningur meðal þeirra 25 frambjóðenda, sem fengu flest atkvæði í stjórnlagaþingskosningunni í nóvember 2010, að breytingar þarf að gera á stjórnarskránni meðal annars til að treysta aðgreiningu framkvæmdarvalds, löggjafarvalds og dómsvalds með því til dæmis að vanda betur til skipunar dómara og stofna stjórnlagadómstól til að veita Alþingi og ríkisstjórn aðhald.

Ný vitneskja

Rannsóknir í stjórnlagahagfræði síðustu ár hafa leitt fram nýja og mikilvæga vitneskju um eiginleika ólíkra stjórnskipunarhátta. Stjórnlagahagfræðin fjallar um samhengi efnahagslífs og stjórnskipunar og er hluti stofnanahagfræðinnar, sem fjallar um samhengi efnahagsmála og stofnana samfélagsins, þar á meðal löggjafar og réttarfars, en einnig ýmissa annarra þátta svo sem skipulags atvinnuvega og eðlis fyrirtækja.

Rannsóknir stjórnlagahagfræðinga sýna, að stjórnskipanin skiptir máli fyrir efnahagslífið. Hér er ekki rúm til að rekja málið í smáatriðum. Látum því tvö lykildæmi duga. Þau eru sótt í bókina The Economic Effects of Constitutions (2005) eftir sænska hagfræðinginn Torsten Persson og ítalska hagfræðinginn Guido Tabellini.

• Hægur vöxtur ríkisgeirans, lítil útgjöld til velferðarmála og lítill halli á fjárlögum ríkisins eru algengari í löndum með sterkan forseta og einmenningskjördæmi en í þingræðislöndum með hlutfallskosningar.
• Spilling er algengari í löndum með lítil kjördæmi og listakosningar en í löndum með stór kjördæmi og persónukjör.

Vitneskja um þessi atriði á erindi við afstöðu manna til stjórnskipunarinnar. Hugmyndir um hlutverk forsetans og einmenningskjördæmi og um þingræði með hlutfallskosningum geta tekið mið af æskilegu umfangi ríkisgeirans. Þeir, sem telja Ísland vera eftirbát Norðurlanda í velferðarmálum, geta eftir þessu fylkt sér um óbreytta þingræðisskipan með hlutfallskosningum. Þeir, sem telja, að Ísland þurfi að hægja á vexti ríkisgeirans, geta á hinn bóginn litið til sterks forseta og einmenningskjördæma. Fleira hangir þó á spýtunni. Þeir, sem telja, að spilling í stjórnmálum og viðskiptum hafi átt sinn þátt í hruninu 2008 líkt og lýst er í skýrslu Rannsóknarnefndar Alþingis (8. bindi), geta hallazt að þeirri niðurstöðu, að Ísland þurfi að vera eitt kjördæmi og kjósa skuli til Alþingis með persónukjöri til að halda flokkaspillingunni í skefjum. Þeir, sem telja, að spilling sé ekki vandamál á Íslandi og hafi engan þátt átt í hruninu, munu væntanlega vilja halda í lítil kjördæmi og listakosningar með gamla laginu.

Stjórnlagahagfræðin getur varpað ljósi reynslunnar á rökræður um breytingar á stjórnarskránni.