Sýkna án dóms og laga

Eitt sinn gekk ég tímabundið úr trúfélagi í kjölfar þess að helstu leiðtogar þess ákváðu að sýkna æðsta prestinn án dóms og laga. Ég vil hvorki ganga úr þjóðfélaginu né get það en vil birta þessa ádrepu eftir samþykkt Alþingis á 3ja ára afmæli búsáhaldabyltingarinnar sl. föstudag, 20. janúar, um að leyfa efnisumfjöllun um hvort falla eigi frá málshöfðun á hendur Geir H. Haarde, fyrrverandi forsætisráðherra, fyrir Landsdómi.

Ég tel að Alþingi geti ekki afturkallað mál úr þeim lögformlega farvegi Landsdóms sem hefur verið við lýði frá upphafi heimastjórnar og þingræðis.

Fyrir því hef ég eftirfarandi rök.

Flestir eiga að vita að ábyrgð ráðherra er ekki aðeins pólitísk - sem felst í því að ráðherrum er skipt út að vilja Aþingis; það gerist sjaldan en er samt þannig í þingræðisríkjum. Hin hliðin er lagaleg ráðherraábyrgð sem hefur verið skýr í stjórnarskrá og lögum í meira en 100 ár; sem betur fer reynir enn sjaldnar á hana. Ekki eru þó meira en tæpir tveir áratugir frá því síðast reyndi á lagalega ráðherraábyrgð í því ríki sem stjórnskipan okkar er sniðin eftir, Danmörku.

Þó að ég hafi aldrei verið refsiglaður maður vil ég ekki afnema hina lagalegu ábyrgð ráðherra - eins og ég óttast að stefni í. Hér ætla ég ekki að fjalla efnislega um mál fyrrverandi forsætisráðhera - heldur hið stjórnskipulega fyrirkomulag við að koma lagalegri ráðherraábyrgð fram.



Í andstöðu við stjórnarskrár, stjórnskipun og fræðiumfjöllun í heila öld

Áðurnefnd samþykkt Alþingis stenst að mínu mati hvorki ákvæði stjórnarskrárinnar, verkaskiptingu handhafa ríkisvalds, efnisrök að baki ákvæðinu né umfjöllun fræðimanna sem um ákvæðið hafa fjallað - óháð því máli sem nú deilir þjóðinni.

Í fyrsta lagi kveður 29. gr. stjórnarskrárinnar skýrt á um að auk samþykkis Alþingis þurfi atbeina forseta og tillögu ráðherra dómsmála til þess að fella niður saksókn gegn ráðherra fyrir Landsdómi. Þegar stjórnarskráin felur einhverjum handhafa ríkisvalds ákvörðunarvald í einhverju máli þýðir það ávallt að annar handhafi ríkisvalds getur ekki tekið sér það vald. Sem dæmi má nefna að í 2. gr. stjórnarskrárinnar um að dómendur fari með dómsvaldið felst að handhöfum framkvæmdarvalds má ekki fela dómsvald. Sömuleiðis leiða reglur VII. kafla stjórnarskrárinnar um að takmarka megi tiltekin mannréttindi með lögum að uppfylltum ýmsum efnisskilyrðum til þess að handhafar framkvæmdarvalds geta ekki takmarkað mannréttindi.

Niðurfelling saksóknar er í öðru lagi eins og náðun og fleiri verkefni samkvæmt meginreglum stjórnarskrárinnar og aldalangri stjórnskipunarhefð sérverkefni (d. prerogativ) handhafa framkvæmdarvalds (ráðherra og forseta), sem aðrir handhafar ríkisvalds (löggjafi og dómstólar) mega ekki seilast í þó að samþykki þingsins þurfi í tilviki ráðherraábyrgðar eins og getið er að framan. Aðeins stjórnarskrárbreyting eða stjórnskipunarvenja getur breytt þessu.

Þingheimur væri í þriðja lagi undir óeðlilegum þrýstingi - sem getur sýnt sig í hótunum eða mútum - ef þingmenn ættu í raun að meta efnislega sök hins ákærða í stað til þess bærs Landsdóms með því að afturkalla saksókn óháð sjálfstæðum saksóknurum og ráðherrum - sem bera einmitt ráðherraábyrgð, öfugt við þingmenn. Þá hefur verið talið í fræðiumfjöllun að nýtt Alþingi geti ekki afturkallað landsdómsmál; ella gætu þingkosningar hreinlega snúist um sekt eða sýknu ráðherra.

Síðast en ekki síst er ákvörðun Alþingis um að fjalla um afturköllun saksóknar í landsdómsmáli eftir að málið er komið fyrir dóm með útgáfu réttarstefnu (ígildi ákæru) í andstöðu við samdóma umfjöllun fræðimanna á sviði stjórnskipunarréttar í 99 ár eins og prófessor við Háskóla Íslands, Róbert Spanó, hefur rakið í blaðagrein. Hinir gengnu fræðimenn töldu slíka ákvörðun ekki á forræði Alþingis eins. Afstaða þeirra er rökstudd með vísan til 29. gr. stjórnarskrárinnar, sem áður er getið, og þarfnast því eðli málsins samkvæmt ekki ítarlegs rökstuðnings þar sem stjórnarskrárákvæðið er skýrt, verkaskiptingin hefðbundin og ofangreind efnisrök einnig nokkuð augljós. Þá er fræðileg afstaða fyrri fræðimanna óháð landsdómsmálinu nú, dægursveiflum nú og hagsmunum sem kunna að vera fyrir hendi.

Á það ber að líta að ákæruvald gagnvart ráðherrum hefur ekki breyst eins og ákæruvald í öðrum málum; frumkvæðið var og er hjá Alþingi. Engu að síður fór ráðherra frá upphafi með heimild til þess að leggja til niðurfellingu saksóknar fyrir Landsdómi eins og í öðrum sakamálum - að fengnu samþykki Alþingis. Stjórnskipunarvenja helgar þá ákvörðun löggjafans að flytja það vald til lögreglustjóra eða ríkissaksóknara að fella niður saksókn í venjulegum sakamálum. Hvað ráðherraábyrgð varðar er hvorki fyrir hendi stjórnskipunarvenja né lagaheimild; valdið er því hjá ráðherra með atbeina forseta.

Taka ber fram að skrifstofa forseta Alþingis neitaði mér í lok desember um að fá afhent lögfræðiálit sem liggur til grundvallar ákvörðun þingforseta um að setja slíkt mál á dagskrá; ég hef því ekki getað tekið afstöðu til hugsanlegra röksemda að baki henni. Við þetta má bæta að Landsdómur hefur með úrskurði 3. október 2011 þegar hafnað kröfu verjanda um frávísun málsins.



Þvert á margreynt fyrirkomulag í skyldum ríkjum

Þessi lagalegi rökstuðningur minn er þó ekki aðalatriðið - enda væri þá hugsanlega að því leyti hægt að breyta ályktunartillögunni í áskorun til innanríkisráðherra um að leggja til við forseta Íslands niðurfellingu saksóknar. Aðalatriðið er þetta:

Ekkert ríki hefur, svo mér sé kunnugt, þann hátt á að sömu aðilar og ákveða að kæra refsivert brot meti jafnframt sekt eða sýknu ákærða. Það er sú leið sem meirihluti Alþingis virðist í raun hafa ákveðið að taka upp - eftir á.

Mörg ríki, sem við berum okkur saman við, hafa svipaðan hátt á og við höfum haft frá því að þingræði komst á hér fyrir rúmum 100 árum, þ.e. að hin lagalega ráðherra- eða forsetaábyrgð sé ákveðin af sérstökum aðila en ekki almennum dómstólum. Tvær meginleiðir eru farnar.

Annars vegar hafa mörg ríki, t.d. Danmörk, Finnland og Noregur, svipaðan hátt á og Ísland, þ.e. að þjóðþingið kæri ráðherra og velji saksóknara í málum sem varða athafnir eða vanrækslu æðstu ráðamanna og síðan dæmi sérstakur dómstóll um sýknu eða sekt og eftir atvikum viðurlög. Sá dómstóll getur verið fastur stjórnskipunardómstóll en hér - eins og í þeim ríkjum sem eru skyldust okkur í sögu og að lögum - er dómstóllinn skipaður að nær helmingi æðstu og reyndustu embættisdómurum landsins og að rúmum helmingi leikmönnum sem sérfróðir eiga að vera um það efni sem málin snúast um: stjórnmál.

Önnur ríki, t.d. Bandaríki Norður-Ameríku, hafa hins vegar þann hátt á að önnur þingdeildin af tveimur (fulltrúadeildin) ákveður að forseti skuli kærður fyrir embættisathafnir en hin (öldungadeildin) dæmir í málinu; fráleitt væri að sama þingdeildin gerði hvort tveggja.



Sami aðili kæri og meti sekt eða sýknu!

Ákvörðun Alþingis fer þó ekki aðeins í bága við yfir margreynt fyrirkomulag hvernig reyna ber á hina lagalegu ábyrgð æðstu handhafa framkvæmdarvaldsins. Hún fer einnig í bága við tvær meginréttarbætur sakamálaréttarfars og stjórnskipunar á síðari hluta 20. aldar.

Annars vegar lauk loks endanlega fyrir rúmum 20 árum því réttarfari sem hér hafði ríkt lengur en annars staðar, frá einveldisöld, að sami aðili rannsakaði, ákærði og dæmdi. Nú hefur meirihluti Alþingis í raun sett nýja stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd og að endingu allt þingið í þá stöðu að meta efnislega sekt eða sýknu manns sem er ákærður fyrir dómi.



Ákvæði nýrrar stjórnarskrár

Þó að frumkvæði að ráðherraábyrgð sé enn í höndum Alþingis fer ákvörðun þingsins hins vegar einnig í andstöðu við þá miklu réttarbót sem varð fyrir réttri hálfri öld er æðsta handhöfn saksóknarvalds var að mestu tekin úr höndum pólitísks ráðherra, þar sem dæmi voru um misnotkun. Yfirstjórn ákæruvalds var 1961 færð í hendur óháðs embættismanns, nú ríkissaksóknara, sem hlaut smám saman áþekka réttarvernd og dómarar til þess að tryggja sjálfstæði þessa þáttar dómsvaldsins.

Í anda þeirra breytinga samþykkti stjórnlagaráð einróma 50 árum síðar, í júlí 2011, að ákæruvald vegna ráðherraábyrgðar skyldi alfarið vera í höndum saksóknara Alþingis eftir að þingnefnd hefði samþykkt að hefja rannsókn á hugsanlegri ráðherraábyrgð. Í stjórnlagafrumvarpinu segir í 2. mgr. 95. gr.: „Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis ákveður, að undangenginni könnun, hvort hefja skuli rannsókn á meintum embættisbrotum ráðherra. Nefndin skipar saksóknara sem annast rannsóknina. Hann metur hvort niðurstaða rannsóknarinnar sé nægileg eða líkleg til sakfellingar og gefur þá út ákæru og sækir málið fyrir dómstólum. Nánar skal kveðið á um rannsókn og meðferð slíkra mála í lögum."



Pólitískur kviðdómur yfir fyrrum félaga?

Ég átta mig á að að erfitt var fyrir alþingismenn haustið 2010 að ákveða hvort - og þá hverja af félögum sínum - ætti að kæra fyrir athafnarleysisbrot í aðdraganda hrunsins haustið 2008. Ég hélt þess vegna að þeir gerðu sér betur en ég grein fyrir að enn erfiðara væri að ætla sjálfum sér að meta í raun sekt hins ákærða - og það án þess að vitnaleiðslur, önnur sönnunarfærsla og málflutningur hefði átt sér stað en hann hefst eftir nokkrar vikur.

Vissulega þekkjast kviðdómar í mörgum ríkjum þar sem jafningjar (e. peers) dæma um sekt ákærða; þingmenn eru einmitt jafningjar - m.a.s. kollegar - hins ákærða fyrir Landsdómi. Sá munur er þó á erlendum kviðdómum og hugsanlegum kviðdómi hér við Austurvöll að hann myndi aðeins starfa einu sinni en ekki í sakamálum almennt. Því verður ekki trúað að þingmenn ætli sér að leika hlutverk pólitísks kviðdóms sem meti sök ákærða - án þess að hlýða beint á vitni, kynna sér sönnunargögn saksóknara og málflutning hans, svo og verjanda, eins og hefðbundið er í réttarríki.

Athygli skal einnig vakin á að allir þingmenn á Alþingi voru kosnir - í kosningum í apríl 2009 - eftir að atvik málsins gerðust. Allir dómarar Landsdóms voru hins vegar valdir löngu áður en atvik þess áttu sér stað eins og Landsdómur áréttaði með dómi 10. júní 2011.



Alþingi í hlutverki saksóknara?

Ef þeir, sem vildu að Alþingi tæki þetta verkefni sér fyrir hendur, bera á móti kviðdómshlutverkinu hljóta þeir að vilja meta málið eftir þeim þröngu skilyrðum sem 146. gr. laga um meðferð sakamála kveða á um til þess að falla megi frá saksókn; þar er eitt skilyrðið „að almannahagsmunir krefjist ekki málshöfðunar." Annars væri verið að beita saksóknarvaldi eftir geðþótta.

Ef saksókn í sakamáli er byggð á slælegri rannsókn leiðir það að jafnaði til sýknu.

Vakin skal athygli á því að strax í árslok 2009 var ákveðið á Alþingi að til greina kæmi að hefja saksókn fyrir Landsdómi en ákvörðun um kæru var ekki tekin fyrr en í september 2010 - eftir að þingnefnd hafði metið á grundvelli skýrslu Rannsóknarnefndar Alþingis 2010 hvort tilefni væri til ráðherraábyrgðar. Öllum hefur mátt vera ljóst - ekki síst þingmönnum og ráðherrum sem setja og eiga frumkvæði að lagabreytingum - að fyrningarfrestur vegna þeirrar ábyrgðar, sem ráðherrar einir bera, er óvenju skammur, 3 ár, enda eru brot gegn lögum um ráðherraábyrgð gjarnan framin fyrir allra augum, a.m.k. þingmanna. Sömuleiðis stoðar ekki að mínu mati að tala nú - þremur árum eftir hrun - um að sannleiks- og sáttaferli hefði átt að hefja í stað lögformlegs farvegs fyrir ráðherraábyrgð. Loks er ekki venjan að skilyrða saksókn eða réttmæti hennar því að aðrir séu jafnframt ákærðir.



Hver gæti niðurstaðan orðið?

Þó að ég hafi fært rök fyrir frávísun málsins í Eyjupistli 19. september 2010 vegna annmarka á málsmeðferð á Alþingi ef þingið telst handhafi ákæruvalds vil ég ekki hafa uppi getgátur um efnislega niðurstöðu Landsdóms hvað varðar sekt eða sýknu - ef dómurinn fær að ljúka stjórnskipuðu og lögmætu verkefni sínu; ég minni aðeins á að eitt skýrasta ákæruatriðið er vanræksla fyrrverandi forsætisráðherra að fylgja skýru boði 17. gr. stjórnarskrárinnar að skylt sé að halda ríkisstjórnarfundi „um mikilvæg stjórnarmálefni." Ef ákærði verður dæmdur sekur fyrir einhvern af ákæruliðunum fjórum, sem eftir standa, þá er skilorðsbinding refsingar og hugsanlega fésekt líklegri en óskilorðsbundin fangelsisvist.

Þá eru fordæmi fyrir náðun í kjölfar slíkra mála en slíkt yrði gert eftir sektardóm að tillögu ráðherra sem ber pólitíska og lagalega ábyrgð fyrir Alþingi.



Dómsmorð

Nú stefnir í það sem andstæðingar landsdómsmáls hafa haldið fram: pólitísk réttarhöld.

Ég get hvorki sett mig í spor ákærðs manns né tekið afstöðu til þess hvort ákærða er fyrir bestu að fá dóm - um sekt eða sýknu - eða losna undan frekari saksókn eins og Alþingi hefur samþykkt að meta. Ég hef hins vegar skoðun á hvað sé réttlætinu og réttarríkinu fyrir bestu. Hugtakið dómsmorð er notað þegar ranglega er staðið að því að ná fram niðurstöðu um sekt sakbornings; ég tel að samþykkt Alþingis fari í bága við stjórnarskrána og stefni í átt að sýknu án dóms og laga eða dómsmorði yfir réttlætinu og almenningi á Íslandi.