Hlutverkið ekki fallið til vinsælda

Síðustu tvö ár hefur verið afar mikið að gera í samrunamálum, ekki einvörðungu hvað varðar fjölda mála heldur einnig umfang. Allmargir þessara samruna hafa varðað aukna samþjöppun og á mikilvægum mörkuðum. Í slíkum tilvikum skiptir miklu máli að standa vörð um samkeppni og hagsmuni almennings,“ segir Páll Gunnar Pálsson, forstjóri Samkeppniseftirlitsins, í samtali við Markaðinn. Vísar hann meðal annars til þeirra stóru samruna á smásölumarkaði sem Samkeppniseftirlitið samþykkti í fyrra með ströngum skilyrðum.

Skemmst er þó að minnast þess þegar tilkynnt var um fyrirhugaða yfirtöku Icelandair á WOW air í byrjun nóvember. Samruninn var umfangsmikill og flókinn, og tíminn var naumur.

„Erfiðleikar í flugrekstri íslensku flugfélaganna, sér í lagi hjá WOW air, kölluðu á mjög skjót viðbrögð og Samkeppniseftirlitið brást mjög skjótt við. Nær öllum öðrum verkefnum var ýtt til hliðar og gagnaöflun gekk greiðlega svo rannsóknin var langt á veg komin þegar fyrirtækin hættu við,“ segir Páll Gunnar.

Samrunaáform íslensku flugfélaganna vörðuðu ekki einungis íslensk yfirvöld. „Sameiningin hefði haft talsvert vægi á nokkrum áfangastöðum í nágrannalöndum og í samkeppni yfir Atlantshafið og því fylgdust erlend samkeppnisyfirvöld vel með málinu þótt formleg rannsókn hafi ekki verið hafin annars staðar en hér. Það gleymist oft í umræðu um samkeppnismál á Íslandi að við erum hluti af stærra kerfi, bæði vegna EES-samningsins og samstarfs samkeppnisyfirvalda á alþjóðlegum vettvangi,“ segir Páll Gunnar. Spurður um líklega niðurstöðu málsins segir hann að það sé ekki ábyrgt að slá því föstu hver endanleg niðurstaða hefði orðið, fyrst ekki kom til hennar. „Aðilar málsins gerðu sér hins vegar augljóslega grein fyrir því að það væri eðli máls samkvæmt á brattann að sækja að fá svo veigamikinn samruna samþykktan án íhlutunar.“

Vilja ekki stýra mörkuðum

Rannsókn samruna gengur þannig fyrir sig að Samkeppniseftirlitið hefur rannsókn eftir að fyrirtækin sem eiga í hlut senda inn tilkynningu með tilheyrandi gögnum og að sögn Páls Gunnars er gríðarlega mikilvægt að vandað sé til verka þegar samruninn er tilkynntur. Það geti oft ráðið úrslitum um hversu skjótt sé leyst úr málinu.

„Það hendir of oft að samruna­tilkynningin sé ekki fullnægjandi. Það er slæmt fyrir meðferð málsins, ekki síst í stærri málum,“ segir hann. „Við ætlum okkur að draga lærdóm af undanfarinni samrunahrinu með það í huga að skýra ferla okkar og kröfur sem eru settar á samruna­aðila til þess að greiða fyrir meðferð málanna.“

Þá segir Páll Gunnar að samrunaaðilar geti snúið sér til Samkeppniseftirlitsins áður en tilkynningin er send. Það geti oft verið gagnlegt til þess að unnt sé að ræða málin og auðvelda málsmeðferðina í framhaldinu. Upphafsskrefin skipti miklu máli.

Í framhaldi af samrunatilkynningunni hefur Samkeppniseftirlitið 25 virka daga til að meta hvort ástæða sé til frekari rannsóknar. Ef sú er raunin er II. fasi rannsóknar virkjaður og hefur eftirlitið 70 virka daga til að komast að endanlegri niðurstöðu. Telji eftirlitið líkur á að samruninn skaði samkeppni er frummatið um það sett fram í andmælaskjali og samrunaaðilum þannig gefið tækifæri til að bregðast við frummatinu.

„Eftir það eru í flestum tilvikum komin fram fullnægjandi gögn í málinu sem gerir eftirlitinu kleift að taka ákvörðun. Í öllu þessu ferli hafa samrunaaðilarnir kost á því, annað hvort strax í upphafi eða síðar, að koma fram með tillögur að skilyrðum sem fela í sér að samruna­aðilarnir skuldbinda sig til ákveðinna aðgerða sem koma eiga í veg fyrir samkeppnishindranir vegna samrunans,“ segir Páll Gunnar.

Sem kunnugt er birti Sam­keppnis­eftirlitið ákvarðanir í tveimur stórum samrunamálum á árinu. Annars vegar vegna samruna Haga og Olís, og hins vegar N1 og Festar. Báðum samrunamálunum lauk með þeim hætti að fyrirtækjunum voru sett ströng víðtæk skilyrði um sölu á eignum og um háttsemi félaganna. Samkeppniseftirlitið leggur áherslu á það að tillögur um slík skilyrði komi frá samrunaaðilunum sjálfum.

„Samkeppniseftirlitið vill ekki stýra mörkuðum. Við reynum hins vegar að útskýra helstu ályktanir okkar þegar þær verða til og þau áhyggjuefni sem við okkur blasa. Það er síðan hlutverk samrunaaðila að leggja fram tillögur að úrlausnum svo að samruninn geti gengið fram. Það er einfaldlega þannig að það er ekki gott þegar opinber stofnun tekur stjórn á atburðarás í atvinnulífinu. Ég held að fæstum hugnist það þegar upp er staðið. Betra er að fyrirtækin sem eiga í hlut greiði sem kostur er úr málinu,“ segir Páll Gunnar.

„Þegar ferlinu er lokið tekur maður stundum eftir kvörtunum um að gott hefði verið að vita fyrr hvernig sáttatillögurnar ættu að vera. En það er býsna meinlegur misskilningur á ferlinu. Það á ekki að vera hlutverk Samkeppniseftirlitsins að segja fyrirtækjum að selja þetta eða selja hitt og á endanum kemur kannski í ljós að viðskiptin standa ekki undir sér. Samruna­aðilar þurfa sjálfir að móta skilyrðin.“

Eftirlitið oft vettvangur átaka

Á síðasta ári lét Páll Gunnar þau orð falla að forstjórastaðan hjá Samkeppniseftirlitinu væri ekki til vinsælda fallin. Spurður um frekari útskýringar segir hann að málin sem eftirlitið fær á sitt borð séu oft þess eðlis að miklir fjárhagslegir hagsmunir séu undir.

„Það er oft mikil undirliggjandi hagsmunabarátta innan atvinnulífsins sem lítur stundum út eins og barátta milli Samkeppniseftirlitsins og atvinnulífsins. Þegar nánar er skoðað þá eru hagsmunir í atvinnulífinu ekki einsleitir. Stór og rót­gróin fyrirtæki vilja skapa hluthöfum sínum eins góðan arð og kostur er, en síðan er flóra af öðrum nýjum og smærri fyrirtækjum sem oft telja sig mæta samkeppnishindrunum vegna hinna stóru. Samkeppniseftirlitið verður oft vettvangur átaka um ólíka hagsmuni þessara fyrirtækja. Það hlutverk er augljóslega ekki til vinsælda fallið.“ segir Páll Gunnar.

„Þegar ég segi að við séum ekki vinsæl þá er ég alls ekki að kveinka mér undan því. Oftast nær fer þetta vel fram þó að stundum finnist manni að samtök í atvinnulífinu gangi býsna hart fram og stilli sér upp aðeins of nálægt einstökum málum á meðan þau eru til rannsóknar. Manni þætti kannski að betur færi á að samtökin létu fyrirtækin, sérstaklega þau stærri, um að reka sín mál.“

Eins og þú nefnir eru oft miklir fjárhagslegir hagsmunir í samrunamálum. Hafa komið upp mál þar sem haft er í hótunum við starfsmenn Samkeppniseftirlitsins eða þeim boðnar mútugreiðslur?

„Nei, ég held að Samkeppniseftirlitið hafi það orðspor að menn vita að það mun ekki ganga. En stundum tekur maður eftir að það er lagður þrýstingur með öðrum hætti, ekki bara á Samkeppniseftirlitið heldur einnig á löggjafann, hvað varðar þær lagaheimildir sem Samkeppniseftirlitið hefur og svo framvegis.“

Þá víkur viðtalinu að heimild Samkeppniseftirlitsins til að skjóta úrskurðum áfrýjunarnefndar samkeppnismála til dómstóla. Samtök atvinnulífsins hafa gagnrýnt þessa heimild og segja hana nánast einsdæmi í íslenskri stjórnsýslu. Það sé óviðunandi fyrir fyrirtæki að þurfa að verjast málflutningi Samkeppniseftirlitsins fyrir dómi með tilheyrandi kostnaði þrátt fyrir að hafa fengið endanlega og jákvæða niðurstöðu á stjórnsýslustigi.

„Þetta er einmitt eitt dæmið um hagsmunabaráttu af því tagi sem ég nefndi áður og um þann þrýsting sem er stundum lagður á stjórnvöld. Þessi heimild var lögfest árið 2011, en fram að því hafði Samkeppniseftirlitið ekki kost á því að bera úrskurði áfrýjunarnefndar undir dómstóla heldur var það einvörðungu fyrirtækið, sem hafði oft á tíðum sætt íhlutun Samkeppniseftirlitsins, sem gat farið áfram með málið fyrir dómstóla. Þetta skapaði ójafnvægi í meðferð samkeppnismála og dró úr réttaröryggi almennings, einfaldlega vegna þess að eftirlitið átti þess ekki fullan kost að reka hagsmuni almennings fyrir dómstólum.“

Páll Gunnar segir að nokkur dæmi séu um að önnur stjórnvöld hafi sambærilega heimild. Samkeppniseftirlitið hafi hins vegar beitt þessari heimild með varfærnislegum hætti. Henni sé einvörðungu beitt í mikilvægum og fordæmisgefandi málum. „Þessi heimild snýst fyrst og fremst um að almannahagsmunir séu virtir að jöfnu við hagsmuni fyrirtækjanna sem í hlut eiga. Einungis þannig verður til umhverfi þar sem samkeppnisrétturinn fær að þróast með eðlilegum hætti fyrir dómstólum. Það er mjög mikilvægt að fá fullnaðarúrlausn dómstóla í mörgum málum.“

Hefur áhyggjur af orðræðunni

Stundum hefur verið gefið í skyn, ýmist með beinum eða óbeinum hætti, að óskynsamlegt sé fyrir fjárfesta eða stjórnendur að gagnrýna Samkeppniseftirlitið vegna þess að það geti komið í bakið á fyrirtækinu þegar mál þess kemur á borð eftirlitsins. Hvernig bregstu við ummælum af þessu tagi?

„Ef þú horfir á söguna sést að fyrirtæki og stjórnendur þeirra hafa verið algjörlega óhrædd við að gagnrýna Samkeppniseftirlitið. Aukinheldur hafa verið settir upp verkferlar, m.a. að erlendri fyrirmynd, sem gera það að verkum að andmælaréttur fyrirtækja er virtur með óvenjulega ýtarlegum hætti í þessum málaflokki, miðað við aðra málaflokka. Til dæmis með útgáfu sérstaks andmælaskjals til að tryggja það að aðilar geti tjáð sig, kæruleið til áfrýjunarnefndar o.s.frv.,“ segir Páll Gunnar.

„Það er vandfundin stofnun í íslensku stjórnkerfi sem þarf að standa skil gjörða sinna með sama hætti og Samkeppniseftirlitið og þetta útilokar það að stjórnendur stofnunarinnar stundi einhver bolabrögð. Það er einfaldlega ekkert svigrúm til þess,“ segir Páll Gunnar. Hann hefur áhyggjur af því að orðræða um að geðþótti liggi að baki ákvörðunum Samkeppniseftirlitsins sé til þess gerð að fæla fyrirtæki frá því að hafa samskipti við eftirlitið. Ýmsum kunni að hugnast að einangra stofnunina frá atvinnulífinu. „Samkeppniseftirlitið vill þvert á móti eiga í góðum samskiptum við atvinnulífið. Okkar dyr standa opnar fyrir þá sem vilja ræða við okkur og svo verður áfram.“

Stóraukin netverslun hefur og mun áfram gjörbreyta neysluhegðun fólks. Það felur í sér miklar áskoranir fyrir smásölumarkaðinn. Samkeppniseftirlitið hefur verið gagnrýnt fyrir að taka ekki nógu mikið tillit til þeirra markaðsbreytinga sem hafa ört átt sér stað á síðustu árum. Páll segir að eftirlitið sé óhrætt við að breyta fyrri afstöðu sinni ef leitt er í ljós að breytingar hafi orðið á mörkuðum.

„Fyrirtæki sem eru í samrunaferli halda því oft til haga að markaðir séu að breytast. Að það sé til að mynda miklu meira aðhald frá netverslun. Þetta eru gild sjónarmið sem Samkeppniseftirlitið þarf að skoða í hverju máli fyrir sig. Eftirlitið tekur að sjálfsögðu tillit til sjónarmiða af þessu tagi þegar forsendur eru til þess,“ segir Páll Gunnar.

„Það er stundum þannig að aðstæður hafa breyst og Sam­keppnis­eftirlitið breytir afstöðu sinni. En stundum sýnir rannsókn málsins að það hefur ekki orðið sú breyting sem aðilar málsins héldu fram. Það er hins vegar eðlilegt að gera þá kröfu til Samkeppniseftirlitsins að hafa vakandi auga fyrir breytingum en hlutverk okkar er að komast að réttri niðurstöðu á þeim tíma sem afstaðan er tekin. Ef breytingar hafa ekki enn orðið þá er ekki hægt að ætlast til þess að Samkeppniseftirlitið breyti fyrri afstöðu.“

Þrýstingur á samþjöppun

Þú tókst við störfum sem forstjóri Samkeppniseftirlitsins árið 2005. Hefur samkeppnislandslagið breyst mikið síðan þá?

„Já, ýmislegt hefur breyst til betri vegar á mörgum sviðum. Það hefur t.d. tekist að ryðja úr vegi ýmsum aðgangshindrunum á mikilvægum mörkuðum, eins og á fjarskiptamarkaði, flugmarkaði, fjármálamarkaði, smásölu á lyfjum o.fl. En samkeppnismál eru stöðugt viðfangsefni. Það er ekki þess að vænta að við verðum einhvern tímann komin á þann stað að Samkeppniseftirlitið verði óþarft. Þetta er lítið land þar sem miklir hagsmunir eru undir og fáir keppinautar á mörgum mikilvægum mörkuðum. Enn er talsvert í land að neytendur njóti ávaxta virkrar samkeppni með fullnægjandi hætti,“ segir Páll Gunnar. Þá tekur hann fram að virk samkeppnismál séu ekki einkamál Samkeppniseftirlitsins.

„Það þurfa margir fleiri að koma að því að stuðla að virkri samkeppni. Önnur stjórnvöld þurfa að koma að þessum málaflokki, og einnig fyrirtækin sjálf og samtök þeirra. Þau bera mikla ábyrgð á því að skapa eins góða samkeppnismenningu og unnt er. Það er víða óunnið verk í því.“

Hefurðu fundið fyrir auknum þrýstingi á samþjöppun á síðustu árum?

„Það hefur verið heilmikill þrýstingur á að leyfa samruna og einnig á að Samkeppniseftirlitið heimili samstarf keppinauta til að skapa meiri stærðarhagkvæmni. Við getum t.d. nefnt fjármálamarkaðinn í því sambandi. Það er skiljanlegt að fyrirtæki í litlu hagkerfi sem upplifa sig lítil á alþjóðavettvangi leitist við að ná meiri stærðarhagkvæmni. Þá er hlutverk Samkeppniseftirlitsins að komast að niðurstöðu um að hvaða marki samstarfið sé skynsamlegt fyrir almannahagsmuni og að hvaða marki það geti skaðað samkeppni.“

Hefur Samkeppniseftirlitið verið mótfallið sameiginlegri nýtingu á innviðum í fjármálakerfinu?

„Staðreyndin er sú að bankarnir eiga nú þegar í talsverðu samstarfi og Samkeppniseftirlitið hefur að mörgu leyti greitt götu þess. Reiknistofa bankanna er glöggt dæmi um það og nýjasta dæmið er að Samkeppniseftirlitið veitti bönkunum undanþágu frá samkeppnislögum til að reka sameiginlegt seðlaver. Það er hins vegar gríðarlega mikilvægt að samstarf af þessu tagi slævi ekki samkeppni milli bankanna. Mín tilfinning er sú að þegar fyrirtæki vilja ná meiri stærðarhagkvæmni með auknu samstarfi liggi vandinn ekki hjá Samkeppniseftirlitinu heldur í því að finna ásættanlegar lausnir,“ segir Páll Gunnar og bætir við að bankarnir hafi ekki alltaf sömu sýn á samstarf.

„Það er mikilvægt að hafa í huga að bankarnir hafa í sumum tilfellum ólíka styrkleika. Einn banki er betri á einu sviði en annar. Þeir hafa því oft mismikinn hag af því að hefja samstarf. Þetta snýst ekki bara um samkeppnisreglurnar eða afstöðu Samkeppniseftirlitsins, heldur ekki síður um eðlilega hvata í samkeppni. Bankarnir vilja því hver um sig gera betur en hinir og sjá þá ekki hag sinn í að fara í samstarf.“

Hver er afstaða Samkeppniseftirlitsins til hins víðtæka eignarhalds lífeyrissjóðanna sem eiga í sumum tilvikum töluverðan hlut í keppinautum á sama markaði?

„Þessa þróun má m.a. rekja til þess að bankarnir þurftu að losa sig við miklar eignir eftir hrun og lífeyrissjóðirnir höfðu aðeins kost á því að fjárfesta innanlands. Við vöktum snemma máls á því að þessi þróun gæti orðið óheppileg fyrir samkeppni hér á landi, þ.e.a.s. að hópur stofnanafjárfesta, sem eru oft á tíðum lífeyrissjóðir, ættu veigamikinn hlut í fleiri en einum keppinaut á sama markaði. Það hafa vaknað spurningar um hvort taka þurfi á þessu á grundvelli samkeppnislaga og eitt af því sem Samkeppniseftirlitið hefur gert er að taka þetta til rannsóknar í samrunamálum þar sem eignarhaldið er með þessum hætti,“ segir Páll Gunnar og vísar til þeirra samruna sem áður voru nefndir, þ.e. samruna Haga og Olís annars vegar og samruna N1 og Festar hins vegar.

Hefur Samkeppniseftirlitið áhyggjur af því að sjóðirnir hegði sér eins og ein blokk á markaðinum?

„Það er eitt af því sem sam­keppnis­yfirvöld þurfa að hafa vakandi auga með. Við höfum tekið þessa umræðu við lífeyrissjóðina og þeir vilja ekki kannast við svona háttsemi. Það er augljóslega brýnt að ræða þessi mál áfram og vonandi vinnur tíminn með okkur nú þegar gjaldeyrishöftin hafa verið aflögð. Aðstæður lífeyrissjóða hafa breyst og það verður spennandi að sjá hver þróunin verður.“