Er ný fjármálaáætlun á á­ætlun?

Fjármálaáætlun var samþykkt á Alþingi í gær. Hún er til næstu fimm ára og sýnir hvernig stjórnvöld áætla að tekjur, útgjöld, afkoma og skuldir ríkissjóðs þróist á tímabilinu. Samkvæmt henni á ríkissjóður að skila 1,1 milljarðs króna afgangi á næsta ári. Heildargjöld ríkissjóðs nema hins vegar 1.683,5 ma.kr., svo afgangurinn nemur aðeins 0,065% af útgjöldum ríkissjóðs. Því má nánast ekkert út af bregða ef markmið um hallalaus fjárlög eiga að nást.

Forsendur hafa versnað

Forsendur fjármálaáætlunar byggja á efnahagsspá Seðlabankans frá því í febrúar á þessu ári. Í uppfærðri spá Seðlabankans, sem kom út fyrr í þessum mánuði, hafa horfurnar hins vegar versnað. Þar er gert ráð fyrir meira atvinnuleysi, meiri verðbólgu og minni hagvexti. Ekki er tekið tillit þessara breyttu forsenda í fjármálaáætluninni.

Samkvæmt forsendum áætlunarinnar kostar hvert prósentustig atvinnuleysis ríkissjóð 9-10 milljarða króna. Breytt spá um atvinnuleysi, úr 4,3% í 5%, gefur því ein og sér til kynna 6-7 ma.kr. útgjaldaaukningu. Í ofanálag tók frumvarp um styttingu bótatímabils atvinnuleysistrygginga breytingum í meðförum Alþingis. Bótatímabilið verður stytt úr 30 mánuðum í 24 mánuði í stað 18 mánaða eins og forsendur fjármálaáætlunar gerðu ráð fyrir. Sú breyting felur í sér 1,2 ma.kr. viðbótarútgjöld árið 2027 og 3,7 ma.kr. árlega eftir það.

Seðlabankinn gerir jafnframt ráð fyrir hærri verðbólgu en áður, eða 3,6% í stað 2,7%. Hærri verðbólga hækkar vaxtakostnað og verðbætur á skuldum ríkissjóðs. Þótt hún geti aukið tekjur ríkissjóðs (til að mynda með hærri tekjum af virðisaukaskatti), þá eykur hún óvissu í rekstri ríkisins.

Uppfærð spá Seðlabankans gerir loks ráð fyrir minni hagvexti en áður, eða 1,8% í stað 2,2%. Minni hagvöxtur þýðir að efnahagsumsvif verða minni og tekjur ríkissjóðs lægri en ella. Af framangreindu er ljóst að nýsamþykkt áætlun um hallaus fjárlög árið 2027 mun ekki standast að óbreyttu.

Lántaka heldur áfram

Afkoma ríkissjóðs segir þó aðeins hálfa söguna. Hún mælir muninn á tekjum og gjöldum, en tekur ekki tillit til fjárfestinga, lánveitinga, afborgana og annarra fjármagnshreyfinga. Til þess þarf að horfa á lánsfjárjöfnuð, sem sýnir hvort ríkið þurfi að taka ný lán eða geti greitt niður skuldir.

Gert er ráð fyrir að lánsfjárjöfnuður verði neikvæður allt tímabil fjármálaáætlunar. Lántökur umfram afborganir verða að jafnaði um 88 ma.kr. á ári á tímabilinu. Með öðrum orðum þarf ríkið áfram að fjármagna sig með nýjum lánum, með tilheyrandi áhrifum á vaxtakostnað til lengri tíma.

Skuldasöfnun undanfarinna ára hefur gert það að verkum að vaxtagjöld eru orðin næst stærsti útgjaldaliður hins opinbera. Samkvæmt fjármálaáætlun munu vaxtagjöld ríkissjóðs nema samtals um 790 ma.kr. á tímabilinu, sem jafngildir rúmlega 430 milljónum króna á dag næstu fimm ár.

Þegar svo stór hluti skatttekna fer í vaxtagjöld dregur það úr svigrúmi til að fjármagna grunnþjónustu, innviðauppbyggingu og önnur brýn verkefni ríkisins. Þess vegna skiptir ekki aðeins máli að skila rekstrarafgangi, heldur einnig að stöðva áframhaldandi skuldasöfnun.

Hagræðing skilar sér of hægt

Til að tryggja afgang og stöðva áframhaldandi lántökur þarf að ráðast í hagræðingu. Í upphafi kjörtímabils bárust stjórnvöldum um 4.000 umsagnir með yfir 10.000 hagræðingartillögum. Starfshópur forsætisráðherra útfærði í kjölfarið 57 tímasettar aðgerðir sem gætu sparað ríkinu 71 ma.kr. á tímabilinu 2026-2030.

Framkvæmdin hefur hins vegar gengið hægt. Á því rúma ári sem liðið er frá kynningu áformanna hafa aðeins 5 af 57 aðgerðum komið til framkvæmda. Nú bendir flest til þess að við þinglok muni stjórnvöld falla frá stórum aðgerðum sem starfshópurinn lagði til, þrátt fyrir að forsendur fjármálaáætlunar hafi versnað og þörfin fyrir hagræðingu aukist.

Hallalaus fjárlög eða óskhyggja?

Frá því lög um opinber fjármál voru sett fyrir um áratug hefur fjármálaáætlun átt að vera leiðarvísir fyrir ríkisfjármálin og skapa fyrirsjáanleika um þróun tekna, útgjalda, afkomu og skulda. Slík áætlun gegnir þó aðeins hlutverki sínu ef forsendurnar eru trúverðugar og þær aðgerðir sem hún byggir á koma til framkvæmda.

Hvorugt á við nú. Efnahagshorfur hafa versnað frá því áætlunin var lögð fram, áætlaður afgangur er hverfandi lítill og lánsfjárjöfnuður verður áfram neikvæður allt tímabilið. Á sama tíma ganga hagræðingaraðgerðir hægt og flest bendir til þess að stjórnvöld ætli að falla frá stórum aðgerðum sem starfshópur þeirra lagði til.

Það er jákvætt að stjórnvöld setji sér markmið um jafnvægi í ríkisfjármálum. En markmið duga skammt ef forsendurnar standast ekki og aðgerðirnar fylgja ekki með. Vilji stjórnvöld ná raunverulegum árangri í ríkisfjármálum þurfa þau að byggja á réttum forsendum og fylgja eftir eigin hagræðingaraðgerðum. Annars er markmiðið um hallalaus fjárlög lítið annað en óskhyggja.

Höfundur er hagfræðingur á málefnasviði Viðskiptaráðs.