Auð­lindirnar eru okkar, hvort sem við erum í EES eða ESB

Í þjóðarétti gildir sú regla að ríki hafi einkarétt til nýtingar á náttúruauðlindum í lögsögu sinni, sbr. meginregla 2 Ríó-yfirlýsingarinnar frá 1992 og meginregla 21 Stokkhólmsyfirlýsingarinnar frá 1972 svo fáein dæmi séu tekin. Réttur til hagnýtingar er samofinn rétti ríkja til að fara með eigin málefni sjálf án afskipta annarra ríkja og er hluti af sjálfsákvörðunarrétti ríkja sem birtist í frelsi þeirra til að ákveða hvort auðlindir skuli vera nýttar og á hvaða hátt það skuli gert.

Fyrir meira en 20 árum skrifaði ég þessa málsgrein í lokaritgerð minni um fullveldisrétt ríkja til að hagnýta náttúruauðlindir. Blessunarlega hafa þessi grundvallaratriði þjóðaréttar ekkert breyst síðan orðin voru hripuð niður í loftlausu herbergi í Lögbergi. Það sem hefur heldur ekki breyst er tilhneiging stjórnmálamanna sem eru mótfallnir dýpra alþjóðasamstarfi til þess að skauta fram hjá þessum atriðum og dreifa ranghugmyndum um að EES-samstarfið eða möguleg aðild að Evrópusambandinu feli í sér ógn við forræði Íslendinga yfir eigin auðlindum.

Hugmyndin um fullveldisrétt til hagnýtingar auðlinda hefur mótast í alþjóðarétti um áratugaskeið. Í ályktun allsherjarþings Sameinuðu þjóðanna nr. 626 (VII) frá 1952 var réttur ríkja til að nýta náttúruauðlindir sínar í þágu eigin framfara og efnahagsþróunar áréttaður. Enn skýrar birtist þessi afstaða í ályktun nr. 1803 (XVII) frá 1962 um varanleg yfirráð yfir náttúruauðlindum, þar sem réttur þjóða og ríkja til að ráðstafa náttúruauðlindum sínum í þágu þjóðarhags var í forgrunni.

Í umræðum um EES-samninginn sem og hugsanlega aðild Íslands að Evrópusambandinu er stundum látið í veðri vaka slíkt samstarf feli í sér afsal fullveldis yfir náttúruauðlindum. Því er jafnvel haldið fram að með því sé öðrum ríkjum eða alþjóðlegum stofnunum fengið vald til að ákveða hvort við nýtum orkuauðlindir okkar og jafnvel hvort íslensk raforka verði flutt um sæstreng til Evrópu. Er það svo?

Ekki þarf að kafa djúpt í réttarreglur Evrópusambandsins til að svara spurningunni. Í 2. mgr. 194. gr. Sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins, SSESB, segir að ráðstafanir ESB á sviði orkumála skuli ekki hafa áhrif á rétt aðildarríkis til að ákveða skilyrði fyrir nýtingu orkuauðlinda sinna, val þess milli mismunandi orkugjafa og almenna uppbyggingu orkuframboðs þess. Ákvæðið er ekki fyrirvaralaust, en það setur valdheimildum sambandsins skýr mörk á þessu sviði.

Dómstóll Evrópusambandsins hefur staðfest þetta svigrúm aðildarríkjanna. Í máli C-594/18 P, sem laut að stuðningi Breta við Hinkley Point C-kjarnorkuverið, áréttaði dómstóllinn að aðildarríki væri frjálst að ákveða samsetningu eigin orkugjafa og að 194. gr. útilokaði ekki að ríki veldi kjarnorku sem hluta þeirrar samsetningar.

Þetta skiptir máli. Sameiginleg evrópsk orkulöggjöf þýðir ekki að ESB taki yfir grundvallarákvörðun aðildarríkis um að nýta auðlindir og víki þannig fullveldisrétti þess til hliðar um slíka hagnýtingu.

Hitt er svo annað mál að aðild að EES-samningnum, eða eftir atvikum ESB, felur í sér sameiginlegar leikreglur, sem ríkjum ber að virða. Þar má nefna reglur um bann við mismunun, fjórfrelsið, samkeppni og ríkisaðstoð, auk umfangsmikillar löggjafar um virkni orkumarkaðarins, orkuöryggi, orkunýtni, endurnýjanlega orkugjafa og umhverfis- og loftslagsmál. Ísland hefur nú þegar undirgengist drjúgan hluta þessara reglna í gegnum EES-samninginn og það án þess að gefa eftir yfirráðarétt yfir orkuauðlindum eða undirgangast kvöð um lagningu sæstrengs.

Fullveldisrétturinn takmarkast ekki við nýtingu auðlinda eða verndun þeirra. Rétturinn nær einnig til þess að við ákveðum sjálf hvernig raforkan er nýtt í þágu lands og þjóðar. Evrópskt regluverk afnemur ekki rétt íslenska ríkisins til að ákveða sjálft hvort íslenska raforkukerfið sé beintengt öðrum ríkjum með sæstreng. Í SSESB er ekki að finna neina heimild fyrir ESB til að leggja sæstreng í óþökk aðildarríkis til annarra aðildarríkja eða skipa aðildarríki að leggja slíkan streng til að tengjast innri raforkumarkaði ESB. Auk þess er ekkert í dómaframkvæmd ESB sem gefur til kynna að aðildarríkjum geti með einhverjum hætti verið skylt að leggja raforkustreng til annarra aðildarríkja til að tengjast innri orkumarkaði ESB. Þvert á móti hefur dómaframkvæmd gert ríkar kröfur til Framkvæmdastjórnar ESB um að virða mörk þess valdframsals sem henni hefur verið veitt sem gefur sterka vísbendingu um að ákvörðun um þessi mál liggi alfarið hjá aðildarríkjum.

Við erum því í dag, á grundvelli EES-samningsins, virkir þátttakendur í sameiginlegu evrópsku regluverki á sviði orkumála. Við höfum undirgengist leikreglur um meðal annars jafnræði, samkeppni, gagnsæi og úthlutun takmarkaðra gæða. Ekkert af því afnemur hins vegar fullveldisrétt Íslands yfir auðlindum og ekkert af því felur í sér sjálfkrafa skyldu til að leggja sæstreng að ósk annarra ríkja.

Það er einmitt kjarni fullveldisins: að við getum tekið þátt í alþjóðlegu samstarfi og skuldbundið okkur til að fylgja sameiginlegum reglum án þess að afsala okkur grundvallarákvörðunum um nýtingu eigin auðlinda. Fullveldisréttur Íslendinga til auðlindanýtingar verður ekki sogaður burt með sæstreng, og þá gildir einu hvort við séum aðili að EES-samningnum eða Evrópusambandinu.

Höfundur er sérfræðingur í umhverfis- og auðlindarétti og aðstoðarmaður umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra.