Ís­land á ei­lífa hags­muni en ekki ei­lífa banda­menn

Palmerston lávarður, fyrrverandi forsætisráðherra Bretlands og einn áhrifamesti stjórnmálamaður á 19. öld, lýsti eitt sinn grundvallarlögmáli alþjóðastjórnmála þannig að ríki ættu enga eilífa bandamenn og enga varanlega óvini; ríki ættu aðeins eilífa og varanlega hagsmuni. Það á ekki síður við innan Evrópusambandsins. Frakkar gæta franskra hagsmuna, Þjóðverjar þýskra og Spánverjar spænskra. Samstarf ríkja verður til þegar þessir hagsmunir fara saman.

Nú eru aðeins nokkrir dagar í þjóðaratkvæðagreiðslu um áframhaldandi aðildarviðræður við Evrópusambandið. Ein helstu rök „já-hreyfingarinnar“ hafa, í opinberri umræðu, verið að með inngöngu í Evrópusambandið fái Ísland loksins „sæti við borðið“ og rödd. Þannig fái Ísland aukin áhrif til að gæta íslenskra hagsmuna. Þá er, í þessu samhengi, því gjarnan haldið fram að Ísland sé í dag radd- og áhrifalaus þiggjandi regluverks frá Brussel í gegnum aðild að EES-samningnum.

En er það rétt?

EES-samningurinn mælir skýrt fyrir um aðkomu Íslands að undirbúningi nýrra ESB-gerða sem falla undir samninginn. Af 99. og 100. gr. samningsins um evrópska efnahagssvæðið leiðir að fulltrúar Íslands geta tekið þátt í sérfræðinga- og ráðgjafanefndum framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins þegar nýjar reglur eru mótaðar og geta komið á framfæri sjónarmiðum og tillögum. Til viðbótar við þetta geta íslensk stjórnvöld átt í viðræðum og skoðanaskiptum við embættismenn framkvæmdastjórnarinnar á öllum stigum undirbúnings að ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um að taka gerðir upp í EES-samninginn. Þess ber að geta að Ísland hefur ekki atkvæðisrétt á vettvangi framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins þótt íslenskir fulltrúar geti komið sjónarmiðum og tillögum á framfæri á undirbúningsstigi. Með aðild að Evrópusambandinu fengi Ísland að tilnefna einn fulltrúa í framkvæmdastjórn Evrópusambandsins en mikilvægt er að halda því til haga að sá aðili væri ekki hagsmunafulltrúi Íslands heldur starfaði hann alfarið í þágu Evrópusambandsins.

Á það hefur einnig verið bent í fræðiskrifum að ef núverandi réttur okkar er vel nýttur, auki það líkurnar á því að tekið sé tillit til mikilvægra sérhagsmuna okkar með sérstökum aðlögunum við ESB-gerðir þegar vísað er til þeirra í viðaukum EES-samningsins. Það er því ekki alls kostar rétt að Ísland hafi enga rödd samkvæmt núverandi fyrirkomulagi. Það er hins vegar undir stjórnvöldum komið hverju sinni að hafa yfirsýn yfir hvaða sérfræðinga- og ráðgjafanefndir ESB eru að störfum og að þessi möguleiki á þátttöku í mótun ESB gerða sé nýttur með fullnægjandi hætti. Spurningin er því ekki aðeins hvort við höfum rödd, heldur hversu vel við höfum nýtt hana.

Ísland hefur í dag aðgang að hundruðum sérfræðinga- og ráðgjafahópa en hefur þó ekki alltaf haft burði til að manna þá eða nýta aðkomuna til fulls. Ef raunin er sú að við séum í reynd of fámenn til að nýta þá rödd sem við höfum í dag, hvernig ætlum við þá að verða áhrifameiri með þátttöku í mun umfangsmeira stjórnkerfi Evrópusambandsins?

Rödd höfum við því þegar. Með aðild bættist hins vegar við formleg þátttaka í ákvarðanatöku og stofnunum Evrópusambandsins. Þar liggur hið margumtalaða „sæti við borðið“ en það er þess virði að skoða nánar hvað því sæti fylgir.

Ísland fengi í fyrsta lagi að tilnefna fulltrúa í framkvæmdastjórn Evrópusambandsins - en mikilvægt er að árétta að sá sem Íslandi tilnefnir í framkvæmdastjórn Evrópusambandsins er ekki hagsmunafulltrúi Íslands heldur ber viðkomandi að starfa sjálfstætt í þágu Evrópusambandsins í heild. Í annan stað fengjum við íslenskan dómara við Evrópudómstólinn en hann er að sama skapi ekki hagsmunafulltrúi Íslands, heldur óháður og dæmir einungis samkvæmt ESB-löggjöf. Í þriðja lagi fengjum við sex þingmenn á Evrópuþinginu af rúmlega 700. Þeir væru ekki fulltrúar íslensku ríkisstjórnarinnar heldur væru þeir kosnir úr ólíkum stjórnmálaflokkum og gengju þ.a.l. ekki allir í takt. Að endingu fengi íslenskur ráðherra sæti í ráðherraráði Evrópusambandsins, eitt sæti af 28.

Þar komum við að kjarna málsins.

Í stórum hluta lagasetningar á vettvangi Evrópusambandsins eru ákvarðanir í ráðinu teknar með auknum meirihluta. Ísland hefði því ekki neitunarvald í slíkum málum. Við gætum tekið þátt, talað, greitt atkvæði gegn niðurstöðu og samt verið bundin af henni. Raunveruleg áhrif innan Evrópusambandsins byggjast því ekki aðeins á atkvæðavægi heldur bandalögum og pólitískri samvinnu. Ríki þurfa að afla stuðnings annarra ríkja við sín hagsmunamál og stundum styðja mál annarra á móti.

Sameiginlega landbúnaðarstefna Evrópusambandsins er gott dæmi um þetta. Þrátt fyrir áratugalanga gagnrýni hafa ríki með sterka landbúnaðarhagsmuni ítrekað náð að verja hana með öflugum bandalögum.

Ítalía er annað ágætt dæmi. Þrátt fyrir að vera eitt stærsta aðildarríki Evrópusambandsins hefur Ítalía ítrekað þurft að afla stuðnings annarra ríkja við sjónarmið sín um ábyrgðarskiptingu í fólksflutninga- og hælismálum á Miðjarðarhafi. Að eiga sæti við borðið er eitt; að fá aðra til liðs við sig þegar hagsmunir ríkja fara ekki saman er annað.

Sama gildir um sjávarútveg, orkumál og iðnaðarmál þar sem bandalög milli ríkja ráða úrslitum. Meðal ríkja innan ESB sem hefur sterkar skoðanir á sjávarútvegsstefnu Evrópusambandsins er til að mynda Austurríki. Landlukt ríki. Öllum má vera ljóst að það er vegna pólitísks samstarfs við ríki sem eiga þar verulegra hagsmuna að gæta. Með sama hætti félli í hlut íslenskra þingmanna á Evrópuþinginu að taka afstöðu til reglna um lestarsamgöngur, kjarnorkuver og kolanámur.

Og hér liggur spurningin sem er mikilvægari en hvort við fáum sæti:

Hvaða raunverulegu áhrif hefði Ísland þegar íslenskir hagsmunir færu gegn hagsmunum stærri ríkjahópa? Hvar lægi endanlegt ákvörðunarvald þegar kæmi að íslenskum hagsmunum? Svarið er skýrt; það væri ekki í okkar höndum, heldur væri það undir pólitísku bandalagi komið við stærri ríkjahópa um stuðning þar að lútandi. Framangreind atriði varða ekki útfærslur í hugsanlegum aðildarsamningi í kjölfar aðildarviðræðna. Þau leiða af stjórnkerfi Evrópusambandsins.

Þegar grundvallarhagsmunir Íslands eru annars vegar er varhugavert að gera þá háða því hvort einstaka fulltrúum Íslands á vettvangi ESB takist hverju sinni að mynda nægilega sterkt pólitískt bandalag við aðra ríkjahópa. Af sögunni geta Íslendingar lært að ekki eru allir viðhlæjendur vinir. Við borð þjóðanna sitja vinir svo lengi sem hagsmunirnir leyfa. Þegar hagsmunir rekast á er hver þjóð sjálfri sér næst. Nægir í þeim efnum að horfa til Icesave-deilunnar í kjölfar bankahrunsins og þorskastríðanna.

Samstarf þjóða getur verið bæði náið og farsælt, en það breytir ekki þeirri staðreynd að ríki hafa ólíka hagsmuni og að þeir fara ekki alltaf saman. Þar stendur áminning Palmerstons enn fyrir sínu nær tveimur öldum síðar. Bandamenn geta breyst og hagsmunir ríkja ýmist farið saman eða skilið að. Hagsmunir Íslands standa hins vegar eftir.

Íslenskir þjóðarhagsmunir eru of mikilvægir til að gera gæslu þeirra háða því hvort hagsmunir annarra ríkja fari saman við okkar þegar á reynir.

Höfundur er lögfræðingur.