Getureglan og froðan

Nýr Landspítali sýnir hvað gerist þegar ríkið greiðir alla bútana án þess að einn samningur tryggi afhendingu heildarinnar

Verktaki getur staðið við samning. Reikningurinn getur verið réttur. Útboðið getur verið löglegt. Fjárheimildin er til staðar. Fjárlaganefnd er upplýst. Alþingi veitir næsta framlag. Og samt færast verklok um mörg ár eða áratugi.

Þá er vandinn að kerfið getur uppfyllt allar reglur án þess að skila spítalanum. Það er alveg sérstök froða.

Ísland er ekki fátækt ríki. Það sem skortir er sjaldnast vilji og í upphafi sjaldnast peningar. Það sem skortir eru skilyrði. Stór verkefni halda áfram árum saman án þess að ríkið hafi sýnt fram á framkvæmdagetu, faglega samningsgerð og faglega heildarstjórn til að skila verkefninu og niðurstöðunni fyrir rétt verð a réttum tíma..

Útgjaldaregla gæti verndað féð áður en það er veitt. Geturegla á að vernda niðurstöðuna eftir að ákvörðun er tekin. Nýr Landspítali er kennslubókardæmi um hvers vegna hvort tveggja klikkaði með skelfilegum afleiðingum.

Frávikið er mælanlegt

Í gögnum Alþingis frá 2013 var byggingarkostnaður metinn um 61,5 milljarða króna á verðlagi þess tíma. Með tækjum og fjármagni nálgaðist matið 85 milljarða. Því má ekki bera 60 milljarða frá þeim tíma óbreytta saman við krónutölu ársins 2026.

Hitt stendur: verkið hefur staðið miklu lengur en ráðgert var og vaxtaberandi fjárbinding aukist verulega.

Heildaráætlun 2024 gerði ráð fyrir um 83,4 milljörðum til Hringbrautar 2024–2030 og 38,3 milljörðum til annarra verka NLSH, samtals um 121,7 milljörðum. Þar við bættust um 15,5 milljarðar vegna sérhæfðra sjúkrahúsverka utan Hringbrautar.

Árið 2024 var opinbera áætlunin sú að framkvæmdum við meðferðarkjarna lyki í árslok 2027 og starfsemi hæfist 2029. Í ágúst 2026 var markmiðið orðið það að framkvæmdum lyki að mestu í árslok 2029.

Þetta er stjórnunarfrávik. Slík frávik eiga að virkja getureglu.

Ef greitt er fyrir verkhluta - hver ábyrgist þá heildina?

Það er eðlilegt að verktaki fái framvindugreiðslu. Hann bíður ekki með allar greiðslur þar til spítali er tilbúinn. Vandinn er ekki að hann fái greitt fyrir unnið verk.

Hringbrautarverkefnið samanstendur af fjölda aðskildra útboða: uppsteypu, frágangi, lyftum, þökum, tæknikerfum, veitum og innanhússfrágangi.

Hver samningur getur verið löglegur. Hver verktaki getur staðið við sinn hluta. Hver reikningur getur verið réttur. Og samt getur heildin verið seinkað um áratug.

Ríkið getur greitt fyrir veggi, lagnir og lyftur. Önnur spurning er hver beri eina, óskipta og samningsbundna ábyrgð á því að starfhæfur spítali verði afhentur á ákveðnum degi innan skilgreinds heildarkostnaðar.

Það bil er froðan.

Froðan er ekki steypan og ekki verktakinn sem vann sitt verk.

Froðan er bilið milli þess sem ríkið greiðir fyrir og þess sem stjórnunarkerfi verksins getur ábyrgst um lokaafurðina.

Smáútboð eru ekki sjálfkrafa röng. Þau geta verið hagkvæm ef einn aðili á Masterplan, aðalverkáætlun, samþættingu, áhættuskrá, kostnaðarmarkmið, afhendingardag og skilgreint lokaástand.

Án þess getur hver verkhluti verið réttur án þess að spítalinn sé afhentur eins og staðan er núna.

Dæmigerð svör kerfisins eru þessar setningar:

Útboðið stóðst lög. Verktakinn stóð við samning. Reikningurinn var réttur. Fjárheimild var veitt. Stöðuskýrsla fór til ráðuneytis. Næsta framlag var samþykkt.

Allar þessar setningar geta verið sannar. Setningin sem vantar er önnur:

Heildin verður afhent þann dag, fyrir þá fjárhæð sem um var samið, og þessi aðili ber ábyrgð ef svo verður ekki.

Setningin „öll útboðin eru lögleg“ svarar ekki meginspurningunni:

Mun kerfið skila tilbúnum spítala, hvenær og fyrir hvaða heildarfjárhæð?

Allur munur milli upphaflegrar áætlunar og lokatölu er ekki endilega tap en getur verið ábending um froðu og skaða.

Sundurgreina þarf verðbólgu, umfangsbreytingu, tæknikröfur, ný verk og lengri framkvæmdartíma. Ekki má heldur fela tafakostnað inni í sífellt stærri heild.

Alþingi á að fá eitt opinbert brúaruppgjör frá samþykktu grunnviðmiði: verðlag, umfang, kröfur, hönnun, verktakafrávik, tafakostnað, fjármagnskostnað og tvískiptan rekstur vegna seinkunar.

Þá fyrst sést hvað seinkunin og froðan kostaði.

Að verja hundruðum milljarða án slíks uppgjörs er alvarlegt stjórnunargat.

Því er ófaglegt að lýsa 250, 300 eða 500 milljörðum sem staðfestum framtíðarkostnaði. Þær tölur eiga að vera sviðsmyndir.

Grunnsviðsmynd: Opinber áætlun stenst að mestu.

Tafasviðsmynd: Verklok færast, samþætting verður miklu erfiðari og rekstur eldri húsa lengist.

Álagssviðsmynd: Fleiri stór sjúkrahúsverk ganga samhliða á þröngum verktakamarkaði.

Slík greining getur sýnt hundruð milljarða áhættu. Forsendurnar verða þá að sjást.

Ef 200 milljarða viðbót væri að fullu fjármögnuð með skuldum og fjármagnskostnaður ríkisins 5 til 6 prósent, jafngilti það 10 til 12 milljörðum á ári - aukalega.

Það er reikningsdæmi, ekki sannanlegur árlegur vaxtareikningur NLSH.

Seinkun og aukin fjárbinding hafa fjármagnskostnað. Hann á að mæla sérstaklega. Félagið stýrir. Ríkissjóður ber áhættuna

Í ársreikningi 2023 voru eignir NLSH um 3,9 milljarðar, skuldir um 3,87 milljarðar og eigið fé 20 milljónir. Hlutaféð er allt í eigu ríkissjóðs.

Það þýðir ekki að aðeins 20 milljónir standi að baki framkvæmdunum.

Ríkissjóður stendur að baki.

NLSH annast undirbúning, útboð og verkefnastjórn. Ríkissjóður ber fjármagns- og samfélagsáhættuna. Heilbrigðiskerfið ber lengri rekstur eldri húsa. Alþingi tekur ákvörðun um næstu fjárheimild.

Þá myndast fjárlagaþröng: Því meira sem búið er að greiða, þeim mun erfiðara verður að hafna næstu milljarðafjárveitingu, sama hve galin hún er.

Fyrri greiðsla verður röksemd fyrir þeirri næstu.

Alþingi stjórnar ekki framkvæmdasvæðinu og samþykkir ekki hvern reikning. Það veitir fjárheimildina.

Vandinn verður þegar fjárveitingin er orðin eina raunhæfa stöðvunarvaldið eftir að ríkið er bundið í hálfbyggðu verki - sem heldur þá áfram hvað sem það kostar.

Þá er spurningin ekki lengur hvort hefja eigi verkið, heldur hvort veita eigi áfram fé til verks sem annars verður ekki klárað.

Fjárveitingavaldið verður síðasta úrræðið til að halda verkinu gangandi, án þess að vera verkefnastjóri þess.

Framkvæmdaaðilinn framleiðir stóran hluta þeirra upplýsinga sem eigandinn þarf. Það er upplýsingaósamhverfa, ekki sönnun um óeðlilegt ástand.

Einmitt þess vegna þarf óháða sannprófun. Sá sem mælir árangurinn má ekki vera sá sami og sá sem er mældur.

Fjögur verk - ein geta

Árin 2022 og 2023 var félaginu falin umsjón með Grensás og nýrri legudeild á Akureyri. Í áætlun 2024 var Grensás um 4.400 fermetrar og Akureyri um 9.200.

Verklok Grensáss eru nú áætluð í byrjun árs 2027. Unnið er að húsnæði geðþjónustu í Fossvogi, með mögulegum verklokum um 2031.

Mörg þessara verka eru brýn. Spurningin er hvort sama framkvæmdakerfi smábútaútboða án skilatrygginga geti tekið þau öll að sér samhliða án þess að veikja getuna til að ljúka því stærsta.

Frumvarp um Fasteignir sjúkrahúsa ohf. á að breyta nafni og formfesta víðara umboð og hlutverk. Umboð er ekki geta.

Mæla þarf fjölda verkefnastjóra, hönnuða, eftirlit, samningsstjórn og kaupgetu markaðarins áður en nýtt stórverk er sett ofan á það sem er óklárað.

Oulu í Finnlandi sýnir stjórnun, ekki ódýrari fermetra

A-bygging Oulu er rúmlega 56.000 fermetrar. Hún var unnin í bandalagi aðila með 264,5 milljóna evra markkostnaði.

Lokauppgjör var áætlað um 240 milljónir, undir marki, og afhending fyrr en áætlað var.

Það sannar ekki að Ísland eigi að byggja á sama verði. Það sannar að hægt er að byggja flókið sjúkrahús með markkostnaði, sameiginlegum hvötum og formlegu lokauppgjöri.

Það er andstæða NLSH froðunnar.

Getureglan - sem rikið ætti að nota

Sérhver stór fjárfesting yfir skilgreindu fjárhæðarmarki fari um verkefnaskírteini áður en Alþingi heimilar framkvæmd.

Sex spurningar:

Niðurstaða. Mælikvarði. Ábyrgð. Geta. Fé og tími. Frávik.

Ef einn reitur er auður er verkið ekki enn framkvæmdahæft.

Það getur verið nauðsynlegt og fullfjármagnað. Það er samt ekki tilbúið. Ekkert stórt nýtt útboð ætti að eiga sér stað án uppfærðs Masterplans.

Hver verkpakki sýni hvar hann liggur, hvaða verk bíða hans og hvernig hann breytir lokadegi og heildarkostnaði.

Skipting í búta er heimil aðeins ef hún styttir eða tryggir leiðina að lokaástandinu - sem er núna alveg öfugt - það tryggir núna seinkunina.

Kostnaðarfrávik um tíu af hundraði kallar á óháð endurmat. Seinkun um mánuði og ár kallar á nýja samþætta áætlun og uppstokkun.

Breyting um tuttugu af hundraði á heildarkostnaði kallar á nýja ákvörðun - stoppa verkið og endurskoða framkvæmdastýringuna.

Útboð utan Masterplans ætti að stöðva nýjar skuldbindingar og nýtt stórverk ætti að vera óheimilt þar til sýnt hefur verið fram á að það rýri ekki forgangsverkefni.

Framkvæmdageta er takmörkuð auðlind á Íslandi: fólk, hönnuðir, verktakar, eftirlit og tími.

Landslisti ætti að vera til yfir tíu til tuttugu Aðal-verkefni.

Nýtt inn þýðir annað út — eða sannanlega aukin geta.

Meiri hluti fjárlaganefndar kallaði árið 2025 eftir heildstæðri innviðaáætlun.

Getureglan er næsta skref:

Ekki aðeins hvað vill ríkið fjármagna, heldur hvað höfum við getu til að klára?

Kjarninn

Ríkið getur verið með fjárheimildir, lögleg útboð, verktryggingar, stjórn, ráðuneyti, fjárlaganefnd og endurskoðun — og samt skort einn samningspunkt sem bindur alla Hringbrautarheildina við lokaafhendingu, heildarkostnað og lokadag.

Froðan er þegar framkvæmdaferlið skiptir meira máli en niðurstaðan. Þegar greiðslan er tryggari en lokadagurinn. Þegar útboðsbúturinn hefur samning en heildin aðeins fljótandi áætlun. Þegar næsta fjárveiting er raunhæfari en lokauppgjör.

Þegar allir geta sýnt fram á að hafa staðið við sitt en skattgreiðandinn getur ekki spurt einn aðila: Hvenær fæ ég heildina afhenta — og hver ber ábyrgð ef ég fæ hana ekki?

Útgjaldareglan verndar ríkissjóð fyrir endalausum peningaloforðum.

Getureglan á að vernda ríkissjóð fyrir endalausum óraunhæfum verkefnaloforðum.

Fjárveiting án sannaðrar skilagetu er innantómt loforð, ekki framkvæmd.

Framvindugreiðsla fyrir verkhluta er eðlileg.

Framvindugreiðslur árum eða áratugum saman án bindandi lokaafhendingar heildarinnar er það ekki. Það er froða.

Höfundur er M.Phil. byggingaverkfræðingur.