Á­tökin um áminningarskylduna – stutt upp­rifjun

Opinberir starfsmenn njóta sérstakrar réttarverndar í starfi umfram launafólk á almennum vinnumarkaði. Hún felst m.a. í því að ekki má segja opinberum starfsmanni upp án þess hann hafi áður verið áminntur og fengið tækifæri til að bæta ráð sitt. Þetta gildir þegar ástæða uppsagnar tengist hegðun eða frammistöðu starfsmannsins, en ekki ef ástæða uppsagnar er af öðrum toga. Ákvæði um þessa svokölluðu áminningarskyldu er annars vegar að finna í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins (starfsmannalögunum) og hins vegar í kjarasamningum starfsmanna sveitarfélaga.

Um og upp úr síðustu aldamótum voru gerðar nokkrar tilraunir til að afnema áminningarskylduna í starfsmannalögunum. Allar runnu þær út í sandinn, m.a. vegna mikillar andstöðu meðal ríkisstarfsmanna og málsvara þeirra á Alþingi og í stéttarfélögum opinberra starfsmanna. Hér á eftir er fjallað stuttlega um þessar tilraunir og átökin í kringum þær.

Aðdragandinn – NPM og stjórnsýslulögin

Áminningarskyldan var upphaflega lögfest árið 1954 þegar fyrstu lögin um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins tók gildi. Segja má að fyrstu áratugina eftir setningu laganna hafi ríkt almenn sátt um áminningarskylduna, en upp úr 1990 tóku að heyrast raddir um að nauðsynlegt væri að færa starfskjör ríkisstarfsmanna nær þeim sem giltu á almennum vinnumarkaði. Þessar raddir endurómuðu viðhorf sem þá voru ofarlega á baugi víða um hinn vestræna heim og hafa verið kennd við „nýskipan í opinberum rekstri“ (e. New Public Management – NPM). Markmiðið var að auka sveigjanleika í opinberum rekstri og færa hann í átt að því sem tíðkaðist í einkafyrirtækjum.

Um svipað leyti og NPM-stefnan kom fram hér á landi voru reyndar teknar ákvarðanir á vettvangi stjórnmálanna sem höfðu í för með sér aukna réttarvernd opinberra starfsmanna. Árið 1993 voru sett stjórnsýslulög sem innihalda reglur um samskipti stjórnvalda við borgarana. Í greinargerð með frumvarpi til laganna kom skýrt fram að gert væri ráð fyrir að ákvæði þeirra giltu um ýmsar ákvarðanir sem varða réttindi og skyldur opinberra starfsmanna. Einnig var gengið út frá því að ákvarðanir um starfsmannamál ættu að byggja á ýmsum óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins. Þannig yrðu þær t.d. ávallt að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. (sjá Ásmundur Helgason, 2005)

Fyrsta tilraun – frumvarpið 1996

Árið 1995 skipaði fjármálaráðherra nefnd til að endurskoða starfsmannastefnu ríkisins. Ný stefna var samþykkt í ríkisstjórn síðar sama ár og í kjölfarið hófst vinna við samningu frumvarps til nýrra starfsmannalaga sem lagt var fram á Alþingi í mars 1996. Í greinargerð með frumvarpinu kom fram að eitt af markmiðum nýrrar starfsmannastefnu væri að auka sveigjanleika: „Stjórnendum ríkisstofnana verði gert það auðveldara en nú er að miða fjölda starfsmanna við raunverulega starfsmannaþörf stofnunar. Það verður tæpast gert nema með því að gera réttarstöðu opinberra starfsmanna sem líkasta réttarstöðu starfsmanna hjá einkafyrirtækjum.“ (þingskj. 650, 120. löggjþ.)

Í frumvarpinu voru lagðar til grundvallarbreytingar á ákvæðum þágildandi starfsmannalaga um starfslok ríkisstarfsmanna. Ekki átti að vera skylt að veita starfsmanni áminningu áður en honum væri sagt upp. Ef ástæða uppsagnar tengdist starfsmanninum sjálfum, s.s. hegðun hans eða frammistöðu, skyldi þó gefa honum kost á að tjá sig um ástæðu uppsagnar áður en hún tæki gildi. Sérstakar reglur áttu að gilda um embættismenn. Gert var ráð fyrir að ef hegðun embættismanns þætti ósamrýmanleg því embætti sem hann gegndi, skyldi veita honum lausn um stundarsakir. Í kjölfarið ættti sérstök nefnd að fjalla um málið og ákveða hvort embættismaðurinn fengi að taka aftur við embætti eða yrði veitt lausn að fullu.

Skemmst er frá því að segja að frumvarpið mætti strax mikilli gagnrýni frá stjórnarandstöðunni á Alþingi og stéttarfélögum opinberra starfsmanna. Voru fjölmargar athugasemdir gerðar við frumvarpið í meðförum þingsins, m.a. við áformin um að afnema áminningarskylduna. Eftir ítarlega umfjöllun í efnahags- og viðskiptanefnd og miklar umræður varð niðurstaðan sú að fallið var frá þessum áformum.

Í „nýju“ starfsmannalögunum, sem samþykkt voru á Alþingi í lok maí 1996, er kveðið á um að veita skuli ríkisstarfsmanni áminningu og gefa honum kost á að bæta ráð sitt ef hann gerist sekur um brot í starfi, vanrækslu, ósæmilega hegðun eða nær ekki fullnægjandi árangri í starfi. Ef starfsmaðurinn bætir ekki ráð sitt má segja honum upp. Svipað gildir um embættismenn en þó er sá munur á að embættismaður sem bætir ekki ráð sitt í kjölfar áminningar fær lausn um stundarsakir og í kjölfarið fjallar sérstök nefnd um mál hans og ákveður hvort honum verði veitt lausn að fullu eða fái að taka aftur við embætti.

Önnur tilraun – frumvarpið 2003

Árið 2003 lagði þáverandi fjármálaráðherra, Geir H. Haarde, fram frumvarp á Alþingi um afnám áminningarskyldunnar, bæði fyrir almenna starfsmenn og embættismenn. Í greinargerð með frumvarpinu kom fram að með þessu væri stefnt að auknum sveigjanleika í rekstrarumhverfi stofnana ríkisins og stuðlað að því að ríkið hefði ávallt á að skipta hæfustu starfsmönnum sem kostur væri á hverju sinni. Samkvæmt frumvarpinu átti ekki einungis að afnema áminningarskylduna heldur var jafnframt lagt til að ákvæði stjórnsýslulaga myndu ekki gilda um ákvarðanir um starfslok ríkisstarfsmanna. (þingskj. 352, 130. löggjþ.)

Frumvarpið mætti harðri andstöðu frá samtökum opinberra starfsmanna. Í ályktun aðalfundar BSRB, frá 28. nóvember 2003, sagði að breytingar sem boðaðar væru með frumvarpinu væru „í litlu samræmi við nútímahugmyndir um samskipti vinnuveitenda við starfsmenn sína og síst til þess fallnar að bæta starfsumhverfi ríkisstarfsmanna.“ (BSRB, 2003) Megingagnrýni samtakanna byggði hins vegar á sjónarmiðum sem oft hefur verið teflt fram til að rökstyðja að opinberir starfsmenn skuli njóta ráðningarverndar umfram starfsmenn á almennum vinnumarkaði. Í ályktun aðalfundarins sagði þannig orðrétt: „Með því að fella ákvæði 21. gr. úr lögunum eru ríkisstarfsmenn settir undir geðþóttavald stjórnenda þeirra stofnana sem þeir starfa hjá og þegar við bætist að lágmarksréttindi stjórnsýslulaganna eiga ekki að gilda um uppsagnir er ljóst að ríkisvaldið er að fara inn á nýjar og afar vafasamar brautir í lagasetningu.“(BSRB, 2003)

Að auki gagnrýndi BSRB að ekki hefði verið haft samráð við samtökin við undirbúning frumvarpsins. Í niðurlagi ályktunarinnar sagði að yrði frumvarpið ekki dregið til baka yrði allt samstarf ráðuneytisins við samtökin sett í uppnám.

Áherslur stéttarfélaga opinberra starfsmanna komu vel fram í grein sem þáverandi formaður SFR og varaformaður BSRB, Jens Andrésson, ritaði í Morgunblaðið haustið 2003 undir fyrirsögninni „Eiga duttlungar að ráða í góðri stjórnsýslu?“. Greinarhöfundur benti á að ýmsar lögbundnar skyldur væru lagðar á ríkisstarfsmenn sem ekki hvíldu á starfsfólki á opinberum vinnumarkaði, t.d. þagnarskylda, yfirvinnuskylda og skylda til að hlíta breytingum í starfi: „Það eru miklu ríkari skyldur lagðar á ríkisstarfsmenn en gengur og gerist á almenna vinnumarkaðinum. Því er eðlilegt að einnig séu gerðar ríkari kröfur til ríkisins sem vinnuveitanda. Starfsöryggi ríkisstarfsmanna þarf því að vera gott þannig að ekki sé hægt að segja þeim upp að tilefnislausu.“ (Jens Andrésson, 2003).

Svo fór að ekki náðist að afgreiða frumvarpið fyrir þinglok vorið 2004. Efnahags- og viðskiptanefnd þingsins hafði þó náð að fjalla um frumvarpið og hafði margklofnað við umfjöllunina.

Tilraunir þingmanna 2006–2012

Næsta atlaga að áminningarskyldunni var gerð vorið 2006 en þá lögðu nokkrir þingmenn Sjálfstæðisflokksins fram frumvarp sem byggði á áliti og breytingartillögum 1. minnihluta efnahags- og viðskiptanefndar frá vorinu 2004. Frumvarpið kom seint fram og ekki vannst tími til að mæla fyrir því í þinginu. En þáverandi formaður BSRB, Ögmundur Jónasson, fjallaði um frumvarpið í pistli á heimasíðu sinni og gagnrýndi það harðlega. Formaðurinn benti á að áminningarskyldan hefði verið sett í lög og samninga til að koma í veg fyrir það sem hann kallaði „duttlungastjórnun“: „Þingmennirnir aðhyllast greinilega forstjórahyggju, en hún byggir á því að ráða eigi forstjóra sem síðan hafi „sveigjanleika“ til að skáka hinu starfsfólkinu að vild. Það er mín sannfæring að þetta tryggi ekki hinu opinbera hæfustu starfsmennina eins og þingmennirnir staðhæfa. Þvert á móti er þetta til þess fallið að skapa hræðslu og undirgefni, jafnframt því sem hlaðið er undir óhæfa stjórnendur.“(Ögmundur Jónasson, 2006)

Árið 2009 skipaði þáverandi forsætisráðherra, Jóhanna Sigurðardóttir, nefnd til að endurskoða lög um Stjórnarráð Íslands. Í skýrslu nefndarinnar, sem birt var vorið 2010, var m.a. lagt til að ákvæði starfsmannalaganna um áminningu yrðu numin úr gildi. Jafnframt var lagt til að fallið yrði frá því að gera greinarmun á uppsögnum eftir ástæðum þeirra, eins og gert er í gildandi lögum, og tryggja andmælarétt starfsmanna óháð ástæðu uppsagnar. Tillögurnar vöktu ekki mikla athygli eða umræður enda fengu þær ekki mikið rými í skýrslunni. (forsætisráðuneytið, 2010)

Seint á árinu 2010 lögðu nokkrir þingmenn Sjálfstæðisflokksins fram frumvarp á Alþingi sem var efnislega samhljóða því frumvarpi sem þingmenn sama flokks lögðu fram vorið 2006. Frumvarpið hlaut ekki afgreiðslu á þinginu. Það var aftur lagt fram ári síðar af sömu þingmönnum en hlaut heldur ekki afgreiðslu þá og heldur ekki árið 2012 þegar það var lagt fram í þriðja sinn.

Skýrsla Ríkisendurskoðunar 2011

Snemma árs 2011 gaf Ríkisendurskoðun út skýrslu þar sem lagðar voru til breytingar á lögum og reglum um starfslok ríkisstarfsmanna. Stofnunin benti á að sú sérstaka vernd sem ríkisstarfsmenn njóta í starfi gæti komið niður á skilvirkni og árangri starfseminnar. Áminningu væri mjög sjaldan beitt því ferlið væri „þunglamalegt og tímafrekt“. Að mati Ríkisendurskoðunar væri afleiðingin sú að þeir starfsmenn sem gerst hefðu brotlegir í starfi, eða ekki reynst hæfir til að gegna því, nytu ríkari verndar en ætlast væri til. Þá mætti hugsa sér að starfsmaður legði sig allan fram um að sinna verkefnum sínum en skorti til þess getu, líkamlegt eða andlegt atgervi. Ekki væri viðeigandi að beita áminningu í slíkum tilvikum, sem væri þó skylt samkvæmt lögum.

Ríkisendurskoðun lagði til að lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins yrði breytt og áminningarskyldan afnumin. Stofnunin taldi að stjórnsýslulögin veittu starfsmönnum fullnægjandi réttarvernd því samkvæmt þeim yrði uppsögn ávallt að byggjast á málefnalegum forsendum og gefa yrði starfsmanni kost á að andmæla slíkri ákvörðun áður en hún væri tekin. Þá fæli meðalhófsregla stjórnsýsluréttarins í sér að ekki mætti segja upp starfsmanni nema gildar ástæður væru fyrir hendi og starfsmaður hefði ávallt þann möguleika að snúa sér til umboðsmanns Alþingis ef hann teldi að kröfum stjórnsýsluréttar hefði ekki verið fylgt við uppsögn: „Af þessu leiðir að starfsöryggi ríkisstarfsmanna verður meira en gerist á almennum vinnumarkaði þótt áminning falli brott.“ (Ríkisendurskoðun, 2011, bls. 34)

Þáverandi framkvæmdastjóri BSRB, Helga Jónsdóttir, tjáði sig um skýrsluna í frétt sem birtist á vefnum Eyjunni. Hún sagðist ekki telja áminningarferlið „íþyngjandi“ (væntanlega fyrir stjórnendur) heldur væri því ætlað að tryggja vandaða stjórnsýslu. Hún viðurkenndi þó að stjórnendur veigruðu sér við því að beita áminningu. („Ríkisendurskoðun: Þarf að einfalda uppsagnarferli opinberra starfsmanna“, 2011)

Í samtali við mbl.is vegna útkomu skýrslunnar sagði Þórarinn Eyfjörð, þáverandi framkvæmdastjóri SFR, að áminningarferlið væri ekki vandamálið heldur þekkingarskortur stjórnenda hjá ríkinu. („Stjórnendur eru vandamálið“, 2011). Framkvæmdastjórinn ritaði í kjölfarið grein í Fréttablaðið þar sem hann gagnrýndi skýrslu Ríkisendurskoðunar með þessum orðum: „Ríkisendurskoðun hefur af einhverjum ástæðum gengið fram fyrir skjöldu og gert þá kröfu, að lögum um réttindi og skyldur ríkisstarfsmanna verði breytt. Breytingarnar eiga að gera forstöðumönnum auðveldara fyrir að reka fólk úr starfi. Hér er á ferðinni í hæsta máta ósmekkleg og ómálefnaleg áhersla hjá ríkisstofnun, þegar ríkisstjórn landsins leitar allra leiða til að vinna gegn atvinnuleysi.“(Þórarinn Eyfjörð, 2011)

Er ný lota að hefjast?

Eftir að frumvarp um afnám áminningarskyldunnar dagaði uppi á Alþingi árið 2012 bar lítið á hugmyndum um afnám áminningarskyldunnar í meira en áratug. Það var engu líkara en að málið hefði gufað upp. En vorið 2022 var enn á ný lagt fram frumvarp á Alþingi um afnám áminningarskyldunnar í starfsmannalögunum. Fyrsti flutningsmaður hins nýja frumvarps var Diljá Mist Einarsdóttir, þingmaður Sjálfstæðisflokks. Í greinargerð með frumvarpinu sagði m.a. orðrétt: „Sambærileg frumvörp hafa áður verið lögð fram til breytingar á ákvæðum um áminningu og uppsögn opinberra starfsmanna en þau hafa ekki náð fram að ganga. Með frumvarpinu er á ný gerð tilraun til að ná fram umræddri breytingu, enda hefur forsendan fyrir framlagningunni styrkst á undanförnum árum. Réttarstaða opinberra starfsmanna hefur styrkst verulega og kjör þeirra batnað, en samhliða þeirri þróun hefur opinberum starfsmönnum fjölgað mikið.“ (þingskj. 801, 152. löggjþ.)

Frumvarpið komst aldrei á dagskrá þingsins en var endurflutt haustið 2022. Þá fór það í gegnum 1. umræðu en dagaði svo uppi. Það var endurflutt öðru sinni ári síðar en dagaði þá einnig uppi að lokinni 1. umræðu. Frumvarið var svo endurflutt í þriðja skipti haustið 2024 en komst aldrei á dagskrá. Það hefur nú verið lagt fram í fimmta skipti á yfirstandandi þingi.

Nýlega skilaði starfshópur á vegum forsætisráðherra tillögum um hagræðingu í ríkisrekstri sem byggðar eru á hugmyndum sem bárust frá almenningi, ráðuneytum og stofnunum. Eins og við mátti búast eru sumar þessara tillagna ekki alveg nýjar af nálinni en aðrar eru ferskari. Ein þeirra tillagna sem fellur í fyrrnefnda flokkinn gengur út á ná fram bættri nýtingu fjármuna með því að afnema áminningarskylduna í starfsmannalögunum.

Vera má að tillögur hins svokallaða hagræðingarhóps og það frumvarp sem nú liggur fyrir Alþingi séu upptaktur að nýrri lotu átaka um áminningarskylduna. Ljóst er að afstaða stéttarfélaga opinberra starfsmanna til málsins hefur ekki breyst, eins og sést á yfirlýsingu sem formenn BHM, BSRB og KÍ sendu frá sér eftir að tillögur hagræðingarhópsins voru kynntar. Ekki er því ólíklegt að ný lota átaka sé framundan.

Höfundur er ríkisstarfsmaður og áhugamaður um hagræðingu í ríkisrekstri

Heimildir:

Ásmundur Helgason. (2005). „Eru sérstakar reglur um réttarstöðu ríkisstarfsmanna til gagns eða óþurftar?“. Rannsóknir í Félagsvísindum VI, Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands.

BSRB. (2003). Ályktun aðalfundar BSRB um breytingar á lögum um réttindi og skyldur.

Fjármálaráðuneytið. (1996). Stefna um nýskipan í ríkisrekstri.

Forsætisráðuneytið. (2010). Skýrsla nefndar um endurskoðun á lögum um Stjórnarráð Íslands. Fyrri hluti.

Jens Andrésson. (2003). „Eiga duttlungar að ráða í góðri stjórnsýslu“. Morgunblaðið, 15.11.2003.

Ríkisendurskoðun. (2011). Mannauðsmál ríkisins I. Starfslok ríkisstarfsmanna.

„Ríkisendurskoðun: Þarf að einfalda uppsagnarferli opinberra starfsmanna“. (19.1.2011). Sótt á vefinn eyjan.is: http://eyjan.pressan.is/frettir/2011/01/19/rikisendurskodun-tharf-ad-einfalda-uppsagnarferli-opinberra-starfsmanna/

„Stjórnendur eru vandamálið“ (19.1.2011). Sótt á vefinn mbl.is: https://www.mbl.is/frettir/innlent/2011/01/19/stjornendur_eru_vandamalid/

„Yfirlýsing frá BHM, BSRB og KÍ“ (5.3.2025). Sótt á vefinn bhm.is: https://www.bhm.is/greinar/yfirlysing-fra-bhm-bsrb-og-ki

þingskj. 148, 73. löggjþ.

Þingskj. 650, 120. löggjþ.

þingskj. 352, 130. löggjþ.

þingskj. 801, 152. löggjþ

Þórarinn Eyfjörð. (2011). „Fagleg vinnubrögð, oft var þörf en nú er nauðsyn!“. Fréttablaðið 22.1.2011.

Ögmundur Jónasson. (2006). „Þingmenn Sjálfstæðisflokksins í hugsjónaham“. (11.4.2006). Sótt á vefsíðuna ogmundur.is: http://ogmundur.is/kjaramal/nr/2574/