Leigubremsan og vönduð laga­setning

Umræða um fyrirhugaða leigubremsu ríkisstjórnarinnar hefur á skömmum tíma orðið nokkuð hvöss. Seðlabankastjóri hefur lýst henni sem „augljóslega mjög heimskulegri“. Félags- og húsnæðismálaráðherra hefur kallað ummælin „fullkomlega óábyrg“ og fleiri hafa blandað sér í umræðuna með afdráttarlausum hætti.

Þegar umræðan þróast með þessum hætti er hætt við að sjálft álitaefnið hverfi í skuggann. Annaðhvort sé maður fylgjandi leigubremsunni og standi með leigjendum eða andvígur henni vegna þess að afskipti af verðmyndun dragi úr framboði og geri að lokum illt verra.

En lagasetning verður ekki metin með þeim hætti. Fyrst þarf að skilgreina vandann, síðan að skoða hvaða úrræði koma til greina og hvaða áhrif þau séu líkleg til að hafa. Að lokum kemur hin pólitíska ákvörðun um hvaða leið skuli farin.

Vandinn og lausnin

Það er ekki erfitt að sjá hvers vegna stjórnvöld telja tilefni til aðgerða á leigumarkaði. Samkvæmt Vegvísi leigumarkaðar HMS var meðalleiga árið 2024 nær fimmfalt hærri en um aldamótin, á meðan leiguverð á hinum Norðurlöndunum hafði hækkað um 56 - 79%. Þessi samanburður er á verðlagi án leiðréttingar fyrir launaþróun. Þegar leiguverð er skoðað í samhengi við tekjuþróun breytist myndin verulega og samanburðurinn verður síður afgerandi.

Þessar upplýsingar gefa tilefni til þess að stjórnvöld leiti leiða til að bæta stöðu leigjenda. En sú staðreynd að vandamál er raunverulegt segir ekki sjálfkrafa hvaða lausn á því er rétt. Hið gagnstæða á líka við. Almenn tilvísun til hagfræðikenninga um áhrif verðstýringar nægir ekki ein og sér til að sýna fram á hver áhrif þessarar tilteknu lagareglu verða.

Frumvarpið felur ekki í sér almennt verðþak á upphafsleigu. Aðilum verður áfram heimilt að semja um leigufjárhæð við upphaf leigusambands, innan þeirra marka sem húsaleigulög setja. Hins vegar er lagt til að reglubundnar breytingar á leigunni verði ákveðnar fyrir fram og að þær geti ekki orðið tíðari en einu sinni á tólf mánaða fresti. Heimilt verður að miða breytingarnar við vísitölu neysluverðs, fyrir fram ákveðið hlutfall eða fasta fjárhæð, en reglubundnar hækkanir mega ekki verða meiri en hækkun samkvæmt vísitölu neysluverðs.

Þetta er þó ekki algilt þak á allar breytingar leigufjárhæðar. Aðrar lögbundnar heimildir til breytinga á leigu standa áfram, meðal annars vegna verulegrar hækkunar rekstrarkostnaðar og, að uppfylltum sérstökum skilyrðum, til aðlögunar að markaðsleigu. Þessar heimildir lúta þó ólíkum skilyrðum og aðeins sumar þeirra geta leitt til hækkunar til viðbótar umsamdri reglubundinni hækkun.

Samkvæmt gögnum úr leiguskrá HMS, sem birt eru í greinargerð frumvarpsins, er leigufjárhæð í 63,5% skráðra samninga bundin vísitölu neysluverðs og 94,5% þeirra samninga gera ráð fyrir mánaðarlegum breytingum.

Breytingin getur því haft veruleg áhrif á greiðslufyrirkomulag leigjenda. Í stað mánaðarlegra hækkana verður leigufjárhæðin óbreytt í lengri tíma. Það eykur fyrirsjáanleika og getur lækkað samanlagða greiðslubyrði innan ársins, þótt leigan kunni að ná svipuðu stigi síðar ef hún fylgir áfram sömu vísitölu. Aukið húsnæðisöryggi og fyrirsjáanleiki hafa jafnframt sjálfstætt gildi fyrir þá sem búa á leigumarkaði.

En áhrif laganna ráðast ekki eingöngu af því hvernig leigufjárhæð breytist samkvæmt gildandi samningi.

Lög breyta hegðun

Þegar möguleikar leigusala til að breyta leigu á samningstíma eru takmarkaðir kann það að hafa áhrif á upphafsleigu, lengd samninga og vilja til útleigu. Slík viðbrögð eru þó hvorki sjálfgefin né endilega þau sömu hjá öllum leigusölum. Þau ráðast meðal annars af samkeppni, framboði húsnæðis og öðrum reglum sem gilda um leigusambandið.

Í greinargerð frumvarpsins er viðurkennt að leigusalar kunni að taka mið af væntingum um framtíðarverðbólgu þegar upphafsleiga er ákveðin. Þar er því ekki horft fram hjá mögulegum hegðunarviðbrögðum. Hins vegar er ekki lagt fram tölulegt mat á umfangi þeirra eða sýnt hvernig þau kunna að hafa áhrif á framboð og samningsgerð. Þrátt fyrir það er í lok áhrifamatsins komist að þeirri niðurstöðu að ávinningur frumvarpsins verði meiri en hugsanleg neikvæð eða íþyngjandi áhrif þess. Það vekur spurningu um hvaða forsendur liggi að baki því mati.

Við höfum nýlegt íslenskt dæmi um að breyting á húsaleigulögum hafi haft áhrif á samningsgerð. Þegar takmarkanir voru settar á breytingar leigufjárhæðar í tímabundnum samningum til tólf mánaða eða skemmri tíma fjölgaði þrettán mánaða samningum verulega. Samkvæmt upplýsingum sem lagðar voru fyrir Alþingi fór hlutfall slíkra samninga hjá hagnaðardrifnum leigufélögum úr 0,6% tímabundinna samninga fyrir lagabreytinguna í 46% eftir gildistöku hennar. Löggjafinn brást síðan við með frekari breytingu húsaleigulaga.

Þetta sýnir að breyting á lagareglu getur haft áhrif á samningshegðun. Það sannar hins vegar hvorki að framboð leiguhúsnæðis hafi minnkað né að staða leigjenda hafi versnað. Enn síður segir það fyrir um hver áhrif nýja frumvarpsins verða.

Dæmið minnir okkur á að áhrif laga verða ekki að fullu metin með því að lesa ákvæðin ein og sér. Einnig þarf að skoða hvernig þau kunna að virka í framkvæmd.

Lærdómur frá Noregi

Í umræðunni hefur verið vísað til reglna um leiguverð á Norðurlöndum. Þær eru talsvert ólíkar og því varhugavert að tala um eina norræna leið.

Í Noregi leiðir heimild til árlegrar vísitöluaðlögunar leigufjárhæðar beint af lögum og getur hvor samningsaðili krafist hennar, að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Þar er því ákveðin samsvörun við þá árlegu vísitöluaðlögun sem íslenska frumvarpið gerir ráð fyrir.

Lagaleg uppbygging er þó önnur. Hér á landi byggjast reglubundnar breytingar leigufjárhæðar að meginstefnu á því sem aðilar hafa samið um við gerð leigusamnings og frumvarpið setur því fyrirkomulagi nánari skorður. Þá heimila norsk lög einnig aðlögun leigu að svonefndri gjengs leie, sem miðast við almenna leigu sambærilegs húsnæðis, að uppfylltum tilteknum skilyrðum.

Árið 2024 skilaði norsk laganefnd ítarlegu áliti um endurskoðun húsaleigulaga, NOU 2024:19. Þar var fjallað um verðmyndun á leigumarkaði, framkvæmd gildandi reglna og áhrif mismunandi útfærslna á hagsmuni leigjenda og leigusala. Nefndin lagði til að heimild til árlegrar vísitöluaðlögunar yrði áfram fyrir hendi, en innan nefndarinnar voru skiptar skoðanir um frekari aðlögun leigu á samningstíma.

Þetta eru tillögur laganefndar, ekki endanleg niðurstaða norska löggjafans. En þær sýna hvernig unnt er að greina kosti og galla mismunandi leiða áður en tekin er ákvörðun um lagabreytingar.

Það er sá lærdómur sem mér finnst áhugaverðastur fyrir íslenska umræðu.

Undirbúningur lagasetningar

Frumvarpið fór ekki í hefðbundið opið samráð í Samráðsgátt. Sú ákvörðun hefur verið skýrð með því að opinber kynning fyrirfram hefði getað kallað fram leiguhækkanir áður en nýju reglurnar tækju gildi.

Það sjónarmið er skiljanlegt. Væntingar um breytingar á reglum markaðarins geta sjálfar haft áhrif á hegðun. Samkvæmt greinargerðinni var jafnframt haft samráð við HMS og fjármála- og efnahagsráðuneytið.

Skortur á opnu samráði jafngildir því ekki að engin gagnaöflun eða rannsókn hafi farið fram. Hins vegar er ástæða til að spyrja hvort fyrirliggjandi undirbúningur hafi varpað nægilega skýru ljósi á þau áhrif sem mestu máli skipta.

Þar birtist jafnframt ákveðin togstreita. Ef hættan á hegðunarviðbrögðum leigusala er talin nægilega raunveruleg til að réttlæta að vikið sé frá venjulegu opnu samráði hlýtur hún einnig að vera mikilvægt viðfangsefni við mat á áhrifum laganna sjálfra.

Að möguleg áhrif séu nefnd í greinargerð frumvarps segir ekki eitt og sér hversu vel þau hafi verið rannsökuð. Þar skiptir máli hvort lagt hafi verið mat á umfang þeirra, hvaða forsendur liggi að baki og hvort aðrar leiðir að sama markmiði hafi verið skoðaðar.

Við það mat þarf að taka mið af báðum hliðum málsins. Kostnaður við óbreytt ástand og óvissa leigjenda eru raunveruleg sjónarmið, rétt eins og möguleg áhrif á upphafsleigu og framboð. Jafnframt verður að viðurkenna að engin rannsókn getur sagt með vissu fyrir um öll viðbrögð á markaði. Krafa um vandaðan undirbúning er ekki krafa um fullkomna vitneskju.

Þá er rétt að hafa í huga að breytingarnar ná samkvæmt frumvarpinu einnig til leigusamninga um atvinnuhúsnæði. Jafnframt er lagt til að ekki verði heimilt að víkja frá ákvæðum um ákvörðun og breytingar leigufjárhæðar með samningi á þeim markaði. Þetta vekur sérstaka spurningu um undirbúning lagasetningarinnar. Markmið frumvarpsins eru fyrst og fremst rökstudd með húsnæðisöryggi leigjenda, en hvaða vandamál á atvinnuleigumarkaði kalla á sambærilegar takmarkanir á samningsfrelsi? Það er sjálfstætt álitaefni sem eðlilegt væri að gerð væri grein fyrir við þinglega meðferð málsins.

Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir að nýju reglurnar taki gildi gagnvart nýjum, endurnýjuðum og framlengdum leigusamningum 1. júlí 2027 og nái frá 1. júlí 2028 einnig til eldri samninga um húsnæði sem leigt er til íbúðar, séu þeir enn í gildi á þeim tíma. Áhrif breytingarinnar á þegar stofnuð samningssambönd eru því sérstakt atriði sem vert er að skoða við þinglega meðferð málsins.

Þá væri einnig eðlilegt að huga að því hvernig árangur laganna verði metinn eftir gildistöku. Breytingar á upphafsleigu, samningslengd og framboði, ásamt upplýsingum um greiðslubyrði og húsnæðisöryggi leigjenda, gætu gefið mikilvægar vísbendingar um hvort markmið laganna náist.

Ákvörðun tekin með opin augun

Það er hlutverk Alþingis að vega saman ólíka hagsmuni og ákveða hvaða reglum skuli fylgt. Sú ákvörðun verður ekki tekin með hagfræðikenningum einum saman, en heldur ekki án þess að taka þær alvarlega. Réttarvernd leigjenda og áhrif lagareglna á markaðinn eru ekki andstæð viðfangsefni heldur hlutar af sama mati.

Vandaður undirbúningur stendur ekki í vegi fyrir pólitískri ákvörðun. Hann á að tryggja að hún sé tekin með opin augun. Það er hlutverk stjórnmálamanna að velja milli ólíkra leiða, en jafnframt ábyrgð þeirra að gera skýra grein fyrir því hvað þeir eru að ákveða, hvers vegna og hvaða afleiðingar ákvörðunin kann að hafa.

Höfundur er lögmaður og MBA.