Krafa Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu um umbætur á fyrirkomulagi kosninga

Á þessu ári eru liðin 140 ár frá því að fyrst var kosið til Alþingis sem löggjafarþings. Jafnframt eru 110 ár síðan hlutfallskosningar voru innleiddar hér á landi. Engu atriði stjórnarskrár hefur jafn oft verið breytt og ákvæðum um kosningar til Alþingis og fá ef nokkur löggjöf hefur verið sömu breytingum undirorpin og kosningalög. Engu að síður er fyrirkomulag þingkosninga um margt úrelt. Kosningalögin hafa aldrei verið yfirfarin í heild sinni og aðlöguð aðstæðum, hvað þá samræmd sívaxandi kröfum um fullan jöfnuð atkvæða og persónuval svo að tvö þungvæg atriði séu nefnd.

Öryggis- og samvinnustofnun Evrópu (ÖSE) fylgdist með framkvæmd Alþingiskosninganna 2009 og 2013 og gaf út skýrslur með athugasemdum og aðfinnslum. Í skýrslunni um fyrri kosningarnar eru 13 ábendingar um það sem betur megi fara. Þar sem á engum þeirra var tekið milli kosninganna er upptalningin endurtekin og aukin í umfjölluninni um seinni kosningarnar. Í skýrslunni 2013 eru dregin saman 15 tilmæli, þar af sex sett í sérstakan forgang.

Í einfaldaðri framsetningu eru tilmæli ÖSE 2013 þessi:

1. Jafna kosningarétt eftir búsetu.

2. Heimila alþjóðlegt eftirlit með kosningum.

3. Samræma og samhæfa allt starf við framkvæmd kosninga.

4. Refsa fyrir brot á lögum um fjármál stjórnmálaflokka.

5. Auka umfjöllun RÚV um kosningar og tryggja rétt framboða til kynningar.

6. Kærur um gildi kosninga fari fyrir dómstóla en Alþingi úrskurði ekki sjálft.

7. Framboð liggi fyrir áður en utankjörfundaratkvæðagreiðsla hefst.

8. Tryggja að Ríkisendurskoðun geti fylgst með útgjöldum framboða.

9. Loka smugum í löggjöf um framlög til stjórnmálaflokka.

10. Takmarka samþjöppun á fjölmiðlamarkaði.

11. Fjölmiðlanefnd verði falið að stuðla að óhlutdrægri umfjöllun um framboð.

12. Huga að ákvæðum um skoðanakannanir og birtingu þeirra.

13. Endurskoða alla framkvæmd utankjörfundaratkvæðagreiðslu.

14. Uppfræða kjósendur um vald þeirra til að breyta röð frambjóðenda.

15. Setja yfirvöldum tímamörk við afgreiðslu á kærum og kvörtunum.

Hér skal nokkrum meginatriðunum gerð nánari skil:

1. Jöfnun kosningaréttar. Verulegt ósamræmi er milli vægis atkvæða eftir búsetu. Sumir kjósendur hafa helmingi meira vægi en aðrir. ÖSE lagði á það ríka áherslu þegar í skýrslunni 2009 að ekki mætti lengur dragast að jafna kosningaréttinn. Í skýrslu ÖSE 2013 er ekki tekið jafn sterkt til orða, en það á sér þá skýringu að stofnunin telur að Alþingi sé að vinna að jöfnuninni. Í því sambandi vísa þeir til þess að sæti hafi verið fært frá Norðvesturkjördæmi til Suðvesturkjördæmis milli kosninga. Stofnunin virðist halda að þetta hafi verið gert með lagabreytingu, sem lýsi þá góðum vilja Alþingis.

Þetta er misskilningur hjá ÖSE þar sem þessi færsla sætis gerðist sjálfvirkt á grundvelli kosningalaganna frá 2000. En ÖSE heldur sig samt við sinn keip og bendir á í skýrslu sinni 2013 að ójafn kosningaréttur stangist á við þá grundvallarsamþykkt samtakanna frá árinu 1990 og kennd er við Kaupmannahöfn. Jafnframt rifjar ÖSE upp, að Feneyjanefndin svokallaða hafi fagnað því að í frumvarpi að nýrri stjórnarskrá sem lá fyrir Alþingi veturinn 2012-13 og ættað var frá Stjórnlagaráði, hafi verið kveðið á um fulla jöfnun kosningaréttar. ÖSE harmar greinilega að þessari tillögu hafi verið hafnað.

3. Samræming á framkvæmd kosninga. ÖSE þykir glundroði ríkja í stjórn kosningamála þar sem við sögu koma innanríkisráðuneyti, landskjörstjórn, yfirkjörstjórnir og mýgrútur undirkjörstjórna. Boðvald er afar óskýrt. T.d. hefur landskjörstjórn ekkert yfir yfirkjörstjórnum að segja. Í skýrslu sinni 2009 segir ÖSE að veita eigi landskjörstjórn aukið umboð og fela henni stærra hlutverk. Undir þetta tók Stjórnlagaráð í frumvarpi sínu að nýrri stjórnarskrá.

6. Um gildi kosninga. Samkvæmt gildandi lögum er Alþingi dómari í eigin máli þar sem þingið úrskurðar sjálft um gildi þingkosninga. Eðlilega gerir ÖSE alvarlegar athugasemdir við þetta fyrirkomulag og vill að dómstólar hafi lokaorðið um gildi kosninga svo og um allar kosningakærur. Bendir ÖSE á ákvæði í svonefndu Moskvuskjali stofnunarinnar frá 1991 þessa efnis. Stjórnlagaráð var sama sinnis og vildi færa úrskurðarvaldið frá Alþingi til landskjörstjórnar, en öllum úrskurðum hennar væri síðan hægt að skjóta til dómstóla.

7. Framboð liggi fyrir áður en kosning hefst. Utankjörfundaratkvæðagreiðsla hefst áður en framboðsfresti líkur. Kjörseðlar eru þá ekki tilbúnir. Þetta gerir kosningarathöfnina ómarkvissa og takmarkar mjög möguleika kjósenda til útstrikana svo eitthvað sé nefnt. Þetta ósamræmi þekkist ekki í löndunum í kringum okkur. Í skýrslunni 2009 segir ÖSE þetta ótækt en tjáir sig með hógværum hætti 2013 og segir fyrirkomulagið „óheppilegt“!

14. Um persónukjör. Í þing- og sveitarstjórnarkosningunum er skylt að bjóða fram lista. Kjósendur geta breytt röð frambjóðenda og strikað út nöfn á þeim listum sem þeir greiða atkvæði sitt. En áhrif slíkra breytinga hafa lengst af verið lítil sem engin. Á tímabilinu 1959 til 2000 má heita að það hafi verið borin von að kjósendur gætu haft nokkur áhrif. Á hinn bóginn voru áhrif breytinga aukin talsvert með kosningalögum árið 2000. Kjósendur hafa samt aldrei verið upplýstir að neinu gagni um þessa möguleika þrátt fyrir lagafyrirmæli þar að lútandi. Svo virðist sem stjórnvöld vilji hafa hljótt um þennan rétt kjósenda. ÖSE bendir á þessa grafarþögn í skýrslu sinni 2013 og mælist til þess að kjósendur verði betur upplýstir, m.a. í ríkissjónvarpinu.

Stjórnlagaráð vildi ganga mun lengra og leyfa kjósendum alfarið að sjá um uppröðun á framboðslistum. En það er önnur og lengri saga.

Athyglisvert er Stjórnlagaráð og ÖSE eru sammála um margt, ef ekki flest, í þeim umbótum sem gera þarf á kosningakerfinu. Unnt er að verða við nær öllum tilmælum ÖSE með því einu að breyta kosningalögum. Stjórnarskrárbreytingar er aðeins þörf í einu tilviki. Sama gildir raunar um breytingar þær sem Stjórnlagaráð lagði til. Þær rúmast langflestar innan gildandi stjórnarskrár.

En í ljósi slæmrar reynslu af vilja og verklagi Alþingis í þessum efnum vildi Stjórnlagaráð að meginatriði í fyrirkomulagi kosninga yrðu negld niður í stjórnarskrá en þau ekki látin vera háð duttlungum þingmeirihluta hverju sinni. Dæmin hræða í þeim efnum, nú síðast hvernig meirihluti þingsins í Ungverjalandi hagræðir kosningakerfinu fyrir kosningar þar í vor; og vitaskuld sér til hagsbóta.

Það er ekki seinna vænna að hrinda í framkvæmd þeim umbótum á kosningakerfinu sem ÖSE leggur til, nú þegar brátt eru liðin fimm ár frá því að stofnunin bar fram tilmæli sín. Stjórnvöld geta ekki virt tilmæli þessarar alþjóðastofnunar að vettugi. Hana má ekki afgreiða með því að ekki þurfi að hafa „miklar áhyggjur af því hvað hinum og þessum skammstöfunum finnst“ eins og okkar æðsti ráðamaður sagði sl. sumar, þó af öðru tilefni.