Með ólíkindum að hundsa nefnd

„Utanríkisráðherra fer með fyrirsvar fyrir Ísland í utanríkismálum gagnvart öðrum ríkjum og gagnvart alþjóðlegum stofnunum,“ segir Björg Thorarensen, prófessor í stjórnskipunarrétti við Háskóla Íslands.

Hún segir utanríkisráðherra hafa verið stjórnskipulega heimilt að leggja fram yfirlýsinguna sem lögð var fram á fimmtudag.

„Meðferð utanríkismála er samkvæmt íslenskri stjórnskipun á hendi framkvæmdarvaldsins. Það sem gerist þegar utanríkisráðherra tilkynnir með þessum hætti formlega til alþjóðlegrar stofnunar afstöðu Íslands, þá lítur viðkomandi stofnun eða ríki á að hann sé bær til að gefa slíkar yfirlýsingar. Og það er ekkert annað sem bendir til þess. Hann situr í ríkisstjórn sem starfar í umboði Alþingis.“

Skortir á samráð

Björg segir að þingsályktun um aðildarviðræður, sem samþykkt var árið 2009, sé ekki lagalega bindandi fyrir þá ríkisstjórn sem tók við.

„Það sem mér finnst sérstakt við þetta mál er að ríkisstjórnin hefur ákveðna samráðsskyldu við utanríkismálanefnd Alþingis, þegar um er að ræða svokölluð meiriháttar utanríkismál og það kemur fram í 24. grein þingskaparlaganna. Í þessu máli er staðan þannig að enginn vafi er á því að þetta er meiri háttar utanríkismál, að tilkynna um þetta til Evrópusambandsins. Hitt vafamálið með þessa grein þingskaparlaganna er að það segir að utanríkismálanefnd skuli vera ríkisstjórninni til ráðuneytis í meiri háttar utanríkismálum. Þetta ákvæði hafa ríkisstjórnir síðustu ára túlkað mjög rúmt, eins og dæmin sanna.“

Íraksstríðið kemur upp í hugann.

„Nákvæmlega. Það er einhver angi málsins ræddur og málið er til umræðu, eins og þetta mál að sjálfsögðu í utanríkismálanefnd, en um skilyrði fyrir því að einhver tiltekin ákvörðun sé borin fyrir nefndina, það er einfaldlega enginn slíkur lagaáskilnaður. Og það sýnir okkur enn og aftur hversu ófullkomið lagaumhverfið er í kringum allt sem tengist áhrifum Alþingis á utanríkismál. Það er ekki stafur um þetta í stjórnarskránni, nema um skyldu til að fá samþykki Alþingis fyrir aðild að tilteknum þjóðréttarsamningum. Það er engin stjórnskipuleg skylda leidd af stjórnarskránni um að hafa slíkt samráð eða leita samþykkis fyrir ákvörðunum og þetta ákvæði þingskaparlaganna er svo opið og sveigjanlegt og gefur ríkisstjórninni slíkt færi á túlkunum, að dæmin sanna að það er það sem flestar ríkisstjórnir nýta sér.

Þess vegna er einmitt spurning um hvort það hafi skapast einhver bindandi stjórnskipunarvenja, eða óskráð stjórnskipunarhefð sem hafi verið brotin, eins og sumir hafa nefnt. Ég tel að það sé ekki fyrir að fara einhverri fastskipaðri stjórnskipunarhefð um samráðsskyldu ríkisstjórnarinnar, vegna þess að dæmin sýna einmitt það andstæða. Á meðan stjórnarskránni er ekki breytt eða þingskaparlagaákvæðið gert skýrara, þá munum við einfaldlega búa við þessa aðstöðu áfram.“

Minnihlutinn líka

Björg segir öll ríki hafa þann háttinn á að framkvæmdarvaldið fari með utanríkismál. Utanríkismál og utanríkispólitískar ákvarðanir séu á hendi ráðherra og ríkisstjórnar.

„Vissulega er framkvæmdarvaldið starfandi í umboði Alþingis á hverjum tíma með meirihluta þingsins á bak við sig. Þegar verið er að tala um að tryggja samráðsskyldu við þingið og sérstaklega utanríkismálanefnd, þá er líka verið að huga að því að þingið sem heild, og þar með talið minnihlutinn en ekki bara stjórnarmeirihlutinn, að það fari fram samráð við allt þingið, en ekki bara stjórnarflokkana.

Ef framkvæmdarvaldið færi gegn vilja meirihluta þingsins í svona máli, þá náttúrulega lægi beinast við að koma ríkisstjórninni frá með vantrausti. Það er leið þingsins, og þá meirihluta þingsins. En augljóslega í þessu máli, eins og oft er þegar sterkar meirihlutastjórnir eru við völd, eins og hefur verið hér á landi, þá er sniðgengið allt samráð við minnihluta og það finnst mér vera mjög óeðlilegt í jafn mikilvægu máli.“

Björg segir það sérstaklega bagalegt vegna þess að nýbúið sé að breyta þingskaparlögum til að auka áhrif minnihluta á eftirlit með stjórnarstefnu. Þess vegna hefði verið betra að hafa meira samráð.

„Að hafa samráð á grundvelli stöðu utanríkismálanefndar. Mér finnst með ólíkindum að þetta sé ekki rætt þar.“

Stjórnarskráin úrelt

Björg segir að ljóst sé að stjórnarskráin sé úrelt þegar kemur að utanríkismálum.

„Aðalatriðið er að lagaumhverfið hérna, stjórnarskráin, er gjörsamlega úrelt í öllu tilliti sem tengist utanríkismálum. Hún líkist ekki neinni annarri stjórnarskrá, hvorki á Norðurlöndunum né í öðrum löndum sem við berum okkur saman við, um hversu þögul hún er um að Alþingi geti haft áhrif á mikilvægar ákvarðanir í utanríkismálum. Það er einstakt fyrir íslensku stjórnarskrána og varpar fram spurningunni hvort við viljum hafa þetta svona.“

Gjörólíkt stjórnarskrá eða Nató

Sú spurning hefur heyrst hvort ekki gildi það sama um aðrar þingsályktunartillögur, svo sem aðild að Nató. Þá var stjórnarskráin samþykkt með þingsályktunartillögu á sínum tíma. Björg segir þetta þó gjörólíkt mál.

„Það er grundvallarmunur á þessu og aðildinni að Nató, vegna þess að það er bindandi þjóðréttarsamningur. Það segir stjórnarskráin þó að ríkisstjórnin þurfi að leita eftir samþykki Alþingis varðandi aðild Íslands að tilteknum samningum og slíkt samþykki er veitt með þingsályktun. Það mundi líka gilda um uppsögn á slíkum samningum. Það er alveg ljóst að það er ekki líku saman að jafna þar. Þetta er ekki neinn þjóðréttarsamningur sem á í hlut, ekki frekar en ríkisstjórnin gæti ekki gert samning við ESB nema með samþykki þingsins. Það er því grundvallarmunur á þessu tvennu.

Einnig hef ég heyrt vísað til þess að þingsályktunartillögur séu bindandi, eins og til dæmis stjórnarskráin, sem var samþykkt með þingsályktunartillögu 1944. Það er ólíku saman að jafna í því, vegna þess að stjórnarskráin sjálf var með ákvæði um að þegar þjóðaratkvæðagreiðsla hefði farið fram skyldi stjórnarskráin taka gildi eftir að ályktun um það hefði verið gerð á Alþingi. Stjórnarskráin tók gildi út af fyrirmælum í henni sjálfri um að þingið skyldi afgreiða það með ályktun. Það verður ekkert snúið til baka með því að afturkalla þá ályktun.

Samráðsskylda

24. gr. þingskaparlaga nr. 53/1991:

Utanríkismálanefnd skal vera ríkisstjórninni til ráðuneytis um meiri háttar utanríkismál enda skal ríkisstjórnin ávallt bera undir hana slík mál jafnt á þingtíma sem í þinghléum.

Nefndarmenn eru bundnir þagnarskyldu um þá vitneskju sem þeir fá í nefndinni ef formaður eða ráðherra kveður svo á.

Skylt er ráðherra að veita utanríkismálanefnd upplýsingar og hafa samráð við hana um mál sem varða Evrópska efnahagssvæðið (EES-mál) í samræmi við reglur sem forsætisnefnd setur.